外交使館館舍的不可侵犯權

自古以來,駐外使節的派遣一直是國家間的往來的重要一環,經過幾世紀的發展,外交代表及外交使館在現今國際法下的地位主要受1961年維也納外交關係公約及國際習慣法規範。以下就外交使館館舍的不可侵犯權作介紹,並簡論領事館館舍的保護。

兩國建立外交關係後是否互設常設使館乃由協議決定,使館館長的任命派遣亦須經過接受國之同意,根據維也納外交關係公約第一條的定義,使館館舍(premises of the mission)指的是「供使館使用及供使館館長寓邸之用之建築物或建築物之各部分,以及其所附屬之土地」,該公約第二十二條則明定使館館舍之不可侵犯權,接受國除不得主動侵擾之外,還有義務盡力防止擾亂使館館舍的行為,該條規定如下:

一、使館館設不得侵犯。接受國官吏非經使館館長許可,不得進入使館館舍。

二、接受國負有特殊責任,採取一切適當步驟保護使館館舍免受侵入或損害,並防止一切擾亂使館安寧或有損使館尊嚴之情事。

三、使館館舍及設備,以及館舍內其他財產與使館交通工具免受搜查、徵用、扣押或強制執行。

在聯合國國際法委員會(International Law Commission)草擬上述條文的過程中,是否應該為接受國保留於緊急情況下得進入外國使館館舍的空間為一重要爭議。負責研究「外交往來與豁免」議題並準備公約條文草案的特別報告員(Special Rapporteur)曾建議在「在極端緊急狀況,為消滅對人命、公共衛生或財產的重大立即危險,或為捍衛國家安全時」,接受國得以未經同意進入使館。但經委員會討論後,發現當時並無足夠的國家實踐支持此類例外的確存在,而且在條文中明示任何例外可能只會引發更多爭議,在為審議國際法委員會通過之公約草案而於維也納召開的聯合國外交往來與豁免會議(United Nations Conference on Diplomatic Intercourse and Immunities)中,與會各國亦有同樣的顧慮,故最終通過的條文並不允許接受國在無使館館長同意的情況下進入使館館舍。使館館舍的不可侵犯權亦有被濫用的可能,孫中山先生於1896年遭誘拐至當時清朝政府駐英公使館一事常被舉為濫用之例,當時英國法院以此事為外交干涉為由拒絕發出人身保護令,雖英國曾以此拘留屬違法且濫用特權為由正式要求中國釋放孫中山先生,但從未主張可能侵入館舍,英國當時的態度似乎顯示其對使館館舍不可侵犯權的尊重。[1]

如同上述條文第二項所示,使館館舍所在的接受國負有特殊責任保護他人入侵館舍,此外,如接受國違反此項義務,則需就使館館舍的相關損害賠償派遣國。1979年在伊朗首都德黑蘭發生民眾入侵美國駐伊大使館並挾持人質的事件,類似的狀況亦發生在美國駐伊朗的兩個領事館,美國隨後將此爭端提交國際法院,法院先在1979年做成臨時辦法(provisional measures),要求伊朗確保(一)美國恢復對其駐伊使館及領事館館舍之控制;(二)人質的釋放;(三)賦予美國外交及領事人員於國際法下享有之保護及特權豁免。法院於隔年就此事做成判決,認為犯下暴行的人士雖不隸屬伊朗政府機關,但伊朗在國際法下有「最無條件的義務」,應「採取適當措施以確保美國使館及領事館及其人員、檔案、通訊方式以及其人員的行動自由的保障」,法院指出,伊朗不但未採取行動預防,在暴行發生後亦未出手阻止,顯示其無視國際法下使館館舍享有之不可侵犯權,而此項違法行為亦導致伊朗有義務賠償美國在此事件中所受的損失。國際法院在2005年就剛果控烏干達一案中亦就此議題有所討論。

外交領事館的館舍在國際法下亦享有不可侵犯權,且接受國亦有特殊責任防止他人入侵或損害領館館舍。然而,其受保護的密度不同於領事館,根據1963年維也納領事關係公約第三十一條第二項規定,雖然原則上接受國在盡速領事館前須經館長同意,但「遇火災或其他災害須迅速採取保護行動時,得推定領館館長已表示同意」。另一點與外交使館館舍不同的是,領事館有被徵收的可能,同條第四項規定領館館舍「應免受為國防或公用目的而實施之任何方式之徵用,如為此等目的卻有徵用必要時」接受國應盡力避免妨礙領館執行職務並向派遣國為「迅速、充分及有效之賠償」,此外,根據維也納領事關係公約規定,領館館長之寓邸並不包含於領館館舍的定義範圍內。

綜上所述,不論是外交使館或是領事館,其館舍均享有不可侵犯權(惟對領館館舍的保護有明示例外),在判斷接受國是否就一境內外國使館或領事館受侵犯而負國際義務時,若是接受國自身發動侵擾使館或領館館舍的行為,此舉明顯違反國際法,實務上難判斷的是,表面上非屬國家行為的背後是否有接受國的支持,亦或接受國是否已盡其義務保護事館館舍。欲對此類議題更深入研究者,除外交及領事關係相關法律外,亦須進一步探究國家責任法下的「歸責」概念。

相關文獻及網站連結:


[1] Eileen Denza, Diplomatic Law: Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations (OUP 2008) 139.