聯合國人權保障體系

聯合國憲章明示:「促成國際合作,以…增進並激勵對於全體人類之人權及基本自由之尊重,不分種族、性别、語言或宗教」為其成立宗旨之一。自成立以來,聯合國經由許多不同管道落實此一目標,早年著重於標準制訂(standard-setting)工作,先後起草並通過了世界人權宣言、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約等重要人權文件,現有的九項核心國際人權條約(core international human rights treaties)以及其各自的任擇議定書(optional protocols)皆是在聯合國主導下起草、談判及通過。另外,聯合國亦成立專責機構促進人權保障,此類機構主要分為兩類:依據聯合國憲章成立(Charter-based)以及依據人權條約成立(treaty-based)者,前者包括聯合國大會下的人權理事會(Human Rights Council)和經濟社會理事會(Economic and Social Council)下的前人權委員會(Commission on Human Rights),後者包括監督各人權條約執行的專家機構。除此之外設有人權事務高級專員辦事處(Office of the High Commissioner for Human Rights),協助上述兩類機構之運作並促進實現憲章及各人權條約保障之權利。聯合國許多其他機關和專門機構亦將人權事務納入工作重點之一,例如:聯合國難民事務高級專員(UNHCR)、聯合國兒童基金會(UNICEF)、聯合國開發計畫署 (UNDP)、聯合國促進兩性平等和增強婦女權能署(UN Women)、國際勞工組織(ILO)、聯合國教育、科學與文化組織(UNESCO)等,近年來聯合國更加強所有機構工作中推動人權主流化(human rights mainstreaming)。以下僅就主要聯合國人權機構之組織、運作及面臨的挑戰做介紹及分析。

人權理事會(Human Rights Council)及其前身

人權理事會成立於聯合國大會之下,其前身為經社理事會下的人權委員會(Commission on Human Rights)。人權委員會成立於1946年,由聯合國會員國中選出53國代表組成,委員會初期在人權標準制定工作中扮演重要角色,於1967年始由經社理事會授權從事較積極的工作,得以審查與重大人權違反行為相關的資訊,並針對某國國內的人權狀況進行監督與報告,南非的種族隔離政策即為人權委員會研究的首例。人權委員會運作多年後,逐漸失去其可信度,其專業性亦受質疑,主要批評包括:人權委員會會員國包含許多人權記錄不佳的國家,阻礙人權保障工作的進展,以及在監督國家狀況工作中,有許多政治性及選擇性的考量。這些現象促使了人權機構的改革,並在2006年正式在聯合國大會下成立了人權理事會(Human Rights Council)。人權理事會由聯合國會員國中選出47國代表組成,如人權委員會一般依照區域比例分配,其中亞洲和非洲國家佔較大比例,各有13席。人權理事會一年有三次常會,若有特殊緊急狀況,經三分之一的會員國要求後得召開特別會議,以過去兩年為例,曾因利比亞及敘利亞人權狀況召開特別會議,而理事會針對兩國情勢皆通過決議成立獨立調查團(commission of inquiry)。

人權理事會承繼了人權委員會的特別程序(Special Procedures)制度,特別程序分為兩類,目前有12項國別(country-specific)任務,及36項專題(thematic)任務,前者負責審查、監督和公開報告具體國家或領土內的人權狀況(例如:柬緬甸、北韓、海地、蘇丹等),後者則是針對世界範圍內的嚴重侵犯人權現象(例如:任意拘留、酷刑等),各項任務的負責人輪流在理事會正式會期中公開發表報告,促成理事會對人權議題的理解及進一步通過決議。任務負責人皆以獨立身份任職,人權理事會亦訂有特別程序任務負責人的行為準則,但有時遭點名批評的國家仍對此機制及部分任務負責人表示不滿,認為其超越授權範圍或未依行為準則行事,被指定受國別任務監督的國家及其盟友也常攻擊國別任務的設置且指控此類決議具政治性及選擇性。

人權理事會另一重要的機制為普遍定期審議(Universal Periodic Review),為了擺脫過去人權委員會選則性監督的傾向,普遍定期審議的範圍包括所有聯合國會員國,每四年針對各國境內人權落實及保障的狀況進行一次審議,過程中除有受審國發表國家報告外,其他會員國亦得發言評論並提供建議,最後再由受審國決定是否接受各建議。第一輪已於2011年10月結束,所有聯合國會員國皆按期製作報告並參與審議程序,但並非所有國家都一樣地重視此項機制,且各區域團體「團結」的現象亦相當明顯,有些區域團體的成員在其他成員受審時,特別避免嚴厲的批評,而受審國亦較傾向接受同區域團體其他成員提供的建議。另外,普遍定期審議的成效也需視受審國執行建議之程度而定,雖然第一輪的運作還算順利,此機制是否能達到目的仍須持續觀察始可得知。

人權條約機構

監督人權條約執行的條約機構各由10到25位專家組成,而成立依據多為各人權條約或其任擇議定書。雖各條約機構確切的職權不同,大多具有定期審議締約國提交的報告(State reporting)及接受和審議個人申訴(individual communications)的功能,少數機構可展開調查程序(inquiry procedures)或可在當事國同意下進行國家訪問(country visits)。

十個條約機構中有九個具有審議國家報告的功能,各締約國在條約下有義務定期提交報告,說明該國境內未落實條約義務所採取的措施及執行狀況,條約機構在收到報告後會與報告國在聯合國於日內瓦或紐約的總部進行面對面對話,對話之後條約機構通過結論性意見(concluding observations),意見中包括對該國表現正面和負面的評價以及促成進一步落實條約義務的建議。此一國家報告的制度經過多年的發展,雖然已有許多改變,但仍面臨許多挑戰,例如:許多國家無法按時提交報告;按時繳交的報告由於條約機構工作量大而無法及時接受審查,或未提供反應實際狀況的資料使得審查困難;結論性意見中的建議執行程度不明等。

上述挑戰及條約機構在執行其他功能時遇到的問題,隨著人權條約、條約機構及締約國的數量增加而更顯困難,因此與條約機構改革相關的討論已持續多年,此項議題在2009年後受到特別的關注,人權事務高級專員及其辦事處、條約機構專家及秘書處、締約國、公民社會團體、國家人權機構(national human rights institutions)、學者等相關人士在世界各地召開許多場協商會議討論如何強化條約機構,人權事務高級專員也在今年六月彙整做成報告提出建言,希望達成確保條約機構系統能在國家層面上對個人權利的享受產生積極的影響之目標。

人權事務高級專員辦事處(Office of the High Commissioner for Human Rights)

人權事務高級專員(High Commissioner for Human Rights)為聯合國人權方面的首要官員,其辦事處負責協調及整合聯合國各機關的人權工作,為保障人人均能享有人權及基本自由,除支援前述機關(人權委員會及條約機構)之運作外,人權事務高級專員辦事處亦透過各地的派駐機構(field presences)推動其工作,此類機構有國家辦事處、區域辦事處、維和部隊的人權部門(human rights components)、聯合國國家工作隊(country teams)的人權顧問、對浮現中的人權危機的快速反應等種類。其中國家和區域辦事處的功能包括人權監督、公開報告、技術援助和支持制定長期人權政策目標、增進聯合國與區域機構及政府機構合作等。人權事務高級專員辦事處運作上主要的挑戰源自於資源的不足,雖然聯合國秘書處經常性預算中有小部分投注在人權事務高級專員辦事處的工作上,其主要仍依賴會員國及其他捐助者的的自由捐款(voluntary contribution),受到全球經濟狀況的影響,近年來捐款減少,經費出現缺口,目前人權事務高級專員辦事處一方面鼓勵捐助,另一方面尋求更有效應用資源的運作方式,以達成其所被賦予的使命。

相關資料:

主要聯合國人權機構:

其他相關網站:

相關電子報文章:

 

Comments are closed.