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譚偉恩:亞投銀(AIIB)的制度功能及未來影響

譚偉恩(中興大學國際政治研究所助理教授)

 
由中國發起的亞洲基礎建設投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB)是否正對國際貨幣基金(IMF)、世界銀行(World Bank)、亞洲發展銀行(Asian Development Bank, ADB)等現有的國際金融與發展銀行機制構成挑戰呢?這個問題目前有正反兩種觀點,各個國家依循不同立場和判準而有相異的理解。本文目的有二;一是簡要說明正反兩派的觀點,一是從發展銀行的功能與制度面分析AIIB未來可能之影響。

 

一、歷史的記憶
 
自1997年亞洲數國暴發金融危機以來,中國與不少東亞國家對於區域金融合作之必要性有所感悟,陸續透過具體的合作來因應IMF在危機中的冷漠回應,以及對受創國家提供之嚴苛資助條件。其中清邁倡議(Chiang Mai Initiative, CMI)及其多邊化、亞洲債券市場協議(Asian Bond Market Initiative, ABMI)、亞洲債券基金協議(Asian Bond Fund Initiative, ABFI)宛如三個支柱,在一定程度上建立起金融危機後區域各國在債券市場與金融制度上的政策協調,減低金融及貨幣危機再度發生之機率。
 
對中國來說,亞洲鄰國的金融風暴是一項重要警訊,但完全將IMF一類既存於國際社會的金融和貨幣制度排除掉,絕對不是明智之舉。因此,中國在與亞洲國家合作之際始終主張將清邁倡議與IMF做一定程度的連結,同時也支持亞洲債券與歐洲債券(Eurobond),還有ABFI與國際清算銀行(Bank of International Settlement, BIS)維持一定程度的合作。這樣的政策主張讓東亞地區的金融合作漸漸走向一種「備位性質」,與二戰後的布雷頓森林體制(the Bretton Woods system)還有華盛頓共識(Washington Consensus)保持著合作與互補關係。
 
然而,AIIB的成立會部分修正上述兩種機制長期以來的協調,因為在實際效果上,與清邁倡議、ABMI、ABFI結合後的AIIB會大幅降低中國對於IMF及世界銀行的依賴,特別是在貨幣政策和國家發展政策這兩個議題領域。進一步說,AIIB有點像是具有強大動力的火車頭,將原本「備位性質」的區域金融事務合作導向一個高度「自主性質」的制度模式。可預見的未來,AIIB若能有一套完善的運作機制,以其匯流的能量將清邁倡議、ABMI、ABFI加以整合,[1]將會使東亞國家在處理區域金融問題上擁有更大的彈性,特別是當IMF和世界銀行等機制效率不彰或是因應措施不符合東亞國家實際的需求時。

 

二、對「現狀」的挑戰?
 
AIIB是否為一種中國試圖挑戰現狀或修正現狀的具體作為?這個問題對美國來說是;以中國為首的AIIB不僅是針對公共基礎建設進行投資的多邊發展銀行,還同時是拉攏美國許多歐洲與亞洲盟邦的另類國際組織。[2]有不少文獻指出,AIIB極有可能和美國長期主導的IMF及世界銀行相庭抗禮,削弱美國在全球貨幣與發展事務上的實質影響力。美國國家安全委員會(National Security Council)發言人Patrick Ventrell曾明確表示,「任何新的多邊制度應不牴觸世界銀行和區域發展銀行的制度化標準,美國關切AIIB是否能夠迎合這些標準,特別是在治理、環境和社會安全保障(social safeguards)等面向。」[3]
 
相較之下,AIIB對受援國來說是一個帶來改變與機會的金融組織,它能提供資金(低利貸款)幫助發展中國家從事基礎建設,例如電力設備、民生用水、交通運輸等,潛在受益的平民百姓至少可逾百萬人。因此,AIIB是一個能改善民生條件和促進發展水準的區域組織,至於它的貸款資金是以人民幣還是美元為主,並不重要。此外,有文獻認為,即便AIIB是中國發起的國際組織,但不少西方和親西方的國家也參與其中並且同樣是創始會員,故而未來實際運作不可能完全由中國主導或是操控。
 
以目前實際發展的情況觀之,歐洲國家似乎對AIIB抱持較友善及正面的觀點,而美國明顯擔心AIIB是中國經濟實力崛起後對其進行的一項挑戰。但根據實務政策上的研究與學理分析,歐洲國家和美國只是在方法及言辭上有所區別,但結果面上無論哪一方都是對中國同時採取接觸(engagement)、合作(cooperation)、對抗(confrontation)三合一的策略。[4]

 

三、幫中國帶來什麼?
 
回顧鄧小平執政時期以前的中國各朝各代,除了少數天候導致的飢荒外,這個國家一直沒有在天然資源和能源上面臨匱乏。然而,1978年踏上開放革改之路的中國,尤其是1990年代後經濟快速發展的中國,不但逐漸融入國際經貿體系,還同時越來越仰賴國際原物料及能源的進口。這樣的轉變對北京的決策菁英來說是喜憂參半;經濟成長促動國家發展水平的提升,也漸漸拉抬了國力,但相較於過去,現代的中國十分仰賴國際市場,其自主性不斷流失,而脆弱性卻日益增加。為了緩解國家對於全球經濟、貿易、金融等事務的敏感程度,習李政權推行「一帶一路」政策,將基礎建設的合作與相互聯繫設定為主要目標之一,希冀藉由與鄰國共同推動基礎建設(特別是交通運輸)來形成一個橫跨亞歐的經貿網絡,為中國創立另一個國際市場,稀釋目前對於西方國家市場的依賴。AIIB是達成此戰略目標不可或缺的一環,更確切地說,AIIB是支撐「一帶一路」最為核心的主軸。
 
以現階段的國際情勢為據,美國在歐洲與亞洲地區的不少盟友都已經參與AIIB,中國似乎佔了小小上風。但不要忘記,AIIB的本質是基礎建設的投資,而不是金融性質的借貸(與IMF的功能終究有別)。此種聚焦發展性質的銀行其成敗非常仰賴會員國的出資,而出資多的會員往往就是真正影響組織日後動向之關鍵。不少報導見於目前許多西方國家積極加入,誤解AIIB已經得到廣泛國際迴響,得出北京當局越來越有影響力,甚至對美國構成威脅的結論。事實並非如此;西方國家想加入AIIB的真正企圖是為了要在組織設立之初就稀釋中國主導AIIB的權力,不讓「議程設定」(agenda setting)的話語權盡歸北京當局,也不讓基礎建設的投資事業盡數由中國企業專攬。綜觀上述,AIIB可以為中國帶來的好處頂多是降低中國對於西方市場還有既有國際金融制度的依賴,但並不會讓中國藉由AIIB的設立,成為區域金融與發展機制的主導者。

 

四、照既有的規則走
 
二戰後的國際復興暨發展事務以及貨幣秩序長期由美國主導和左右,單單美國一國在IMF與世界銀行的否決權,就足以決定兩個組織改革的方向和成敗。但歷經半個多世紀,這樣的制度結構顯然已經不能充分反映國際社會的需要,正當性與合法性更是受到不只中國一國的質疑。在這樣的背景因素下,AIIB所以能夠吸引許多國家的回響與參與,並不是偶然,但也不能歸功給中國。
 
由於主導AIIB的國家是一個威權和非民主政體,並且在客觀國力上頗有挑戰既存霸權的態勢,因此AIIB的設立自始就伴隨著各種爭議。國際關係的研究者對於這樣的現象更是特別感興趣,把問題聚焦在:AIIB是否挑戰了美國?或是「誰」應該擔憂AIIB?[5]相較之下,研究國際法或是國際制度(international institutions)的學者,會把關切的問題限縮在:AIIB的設立(或往後類似此種性質的區域發展銀行)對於以華盛頓共識為骨幹的國際金融與發展規範會造成何種影響(助益或阻礙)?倘若AIIB真的走出另一種新模式,那麼將和布雷頓森林體制相互衝突還是可以調和?
 
上述這些問題恐怕目前連中國官方自己都還未有能力回答,但更值得關注與思考的是,當AIIB已確定成為中國用來平衡美國勢力和削減對西方市場依賴的一項戰略時,北京當局並沒有對於AIIB的運作機制、關於國際發展的政策,還有發放貸款的實質措施有一套明確藍圖。此外,在資金額度上,AIIB不只是遜於IMF(美金約8310億)與世界銀行(美金約3290億)等全球性的金融或發展組織,也不及美洲發展銀行(美金約1710億)、ADB(美金約790億)、歐洲重建暨發展銀行(美金約550億),還有非洲發展銀行(美金約1000億)等區域性組織。因此,AIIB的設立充其量只是一個起步,它實質上能發揮多大影響,還有待未來至少5年的觀察。不過,依據Edward Steinfeld的研究,儘管中國確實是十分有潛力的國家,但亞洲地緣政治的複雜性、區域認同的殊異性,以及地區國家彼此的競爭關係,無一不是中國崛起過程中的阻礙,並限縮任何國家試圖在這個區域設立一套凌駕既存以西方國家為主體之國際制度新規則。[6]
 
一言以蔽之,AIIB在制度面上扮演的角色是將原本東亞地區若干「備位性質」的金融事務合作導向一個高度整合及「自主性質」的模式。倘若中國能為AIIB建立一套完善的運作機制,並得到參與各國的支持,將能夠把目前的清邁倡議、ABMI、ABFI加以整合。AIIB的另一項制度功能是稀釋中國對於西方市場還有既有國際金融制度的依賴,這是一種設法與各國合作,但同時與美國競爭的戰略。然而,合作的遊戲規則並沒有真正不同於過往,只是換成經濟崛起的中國作莊。在此情況下,AIIB可以為中國帶來的好處頂多是有限的自主性提升,而不可能是讓中國成為區域金融與國際發展機制的主導者。
 
[1] 在2010年生效的《清邁倡議多邊化協議》(Chiang Mai Initiative Multilateralization Agreement)是東協(ASEAN)+3建構東亞金融治理機制的一個里程碑,但在實際資金的運用上仍有相當比例受到IMF的制約,此外也未設立獨立監督機制。AIIB的主要功能之一就是設法補足目前東亞國家在治理機制上自主性的欠缺。

[2] 英國是G7集團中第一個不顧美國反對,表態希冀加入AIIB的國家,隨後法、德、義等歐洲國家陸續跟進。澳洲與南韓,雖非歐洲國家,但身為美國在亞太地區的重要盟邦現在也加入了AIIB。只有位居ADB的日本,還沒有加入。

[3] http://www.bbc.com/news/world-australia-31864877 (last visited: 2015/6/21)

[4] Vinod Aggarwal and Sara Newland, eds., Responding to China’s Rise: US and EU Strategies (NY: Springer, 2015): Ch. 3, 4, and 7.

[5] Phillip Lipscy, “Who’s Afraid of the AIIB?” Foreign Affairs (May 7, 2015), available at: https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2015-05-07/whos-afraid-aiib (last visited: 2015/6/21).

[6] Edward S. Steinfeld, Playing Our Game: Why China’s Rise Doesn’t Threaten the West (NY: Oxford University Press, 2010).

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