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譚偉恩:解析美印氣候合作

譚偉恩(中興大學國際政治研究所助理教授)

 

美國總統Obama與印度總理Modi近期會晤商討如何共同努力促使今年12月在巴黎召開的全球氣候變遷會議能夠突破存在於已開發國家(developed countries)和發展中國家(developing countries)的僵局,順利產出新的抗暖共識。兩國領袖針對攜手發展再生能源(例如:美國的國際發展署(the Agency for International Development)將置設一個投資辦公室在印度,推動有關發展印度清潔能源的投資)與抑制空氣污染(例如:美國將透過環保署執行測量與改善印度城市空氣品質的計畫)也擬定了初步之合作架構。

 

從因應氣候變遷的面向切入,美印之間確實存在合作基礎,而兩國對於發展再生能源也有若干交集。因此,領袖間協議的達成能夠增強兩國後續執行相關計畫與政策的信心,特別是有助於再生能源相關的技術研發、資金投資、貿易往來,而印度沿岸的風力發電或是電力儲存的相關產業也可望在這樣的合作框架下得到發展機會。表面上,印度雖然是新興經濟體(a new emerging economy),但國內環境品質日漸惡化且大量民眾還處於沒有穩定供電設施的生活環境中。發展友善於環境的再生能源因此對印度長期的國家發展十分重要;然而,追求持續經濟成長的目標讓印度在短期內仍必須仰賴傳統的燃煤火力發電與碳排量較高的化石燃料(類似的情況在中國亦然)。美國深知此點,因此始終無意願遵守《京都議定書》(Kyoto Protocol)中的碳排規範,以免自己在全球經濟舞台上的競爭力居於劣勢,或是為了抑制全球暖化而獨自付出高昂成本。

 

在美國眼中,印度與中國都是「碳排大國」,先後分別與這兩個國家進行治理暖化的協商與展開合作計畫,意謂著美國在形塑與建構一個有別於京都多邊機制的氣候治理規範。[1]某程度上,美印與美中的氣候合作是連動的,儘管美國是個別與兩國進行協商且協議內容不同。三個國家事實上均試圖從合作關係中獲取利益,但其中印度與中國彼此存有明顯之競爭關係。[2]詳言之,中印在氣候治理的立場上雖然相近(兩國都是發展中的金磚國家且國內經濟都還十分倚重化石燃料),但彼此在國際政經舞台上有瑜亮情節。此點正是美國可以見縫插針與策略操作的部分;舉例來說,美印對於應否減少使用氫氟碳化物(hydrofluorocarbon, HFC)長期存在歧見,但自從美國與中國在2014年達成協議,北京方面承諾減少HFC的使用量之後,印度就淪為國際社會中少數反對減少使用HFC及未與《蒙特婁破壞臭氧層物質管制議定書》(Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer)合作的國家。利用存在於中國與印度的競爭關係,美國得以採取各個擊破,最終達到分進合擊的策略效果。事實上也確實如此,Modi在此次與Obama會晤之後便表示印度將在今年展開具體行動削減HFC並配合上述《蒙特婁議定書》的有關規範。[3]

 

除了利用中印間的競爭關係外,美國與印度(或中國)展開氣候治理的合作原因在於彼此都是全球暖化的受害者。近幾年美國已經受到顯著的氣候變遷衝擊,包括沿岸城市面臨水患或洪澇的威脅日增、更熱且乾燥的氣候、森林大火、水源短缺等等。[4]印度方面,世界銀行(the World Bank)集團中的國際復興與發展銀行(International Bank for Reconstruction and Development)在2013年公佈的一份調查報告中指出,印度的平均氣溫越來越高、面對熱浪侵襲和水源不足的風險越來越大、季風和雨季的規律性也不再穩定。此外,人口大量聚集的城市(例如:孟買)會因為海平面上升而受到海水倒灌的威脅。報告內容警告印度政府應提高防備,避免氣候變遷帶來的政治風險,尤其是水源或糧食匱乏可能導致的群眾暴動。[5]

 

除了來自全球暖化的壓力,印度還飽受能源匱乏危機。事實上,2012年夏季,該國就經歷大規模的能源短缺。根據估計,當時約有6億人因北方供電系統故障而無電可用。這起意外曝露印度政府沒有足夠能力確保自己在經濟發展過程中龐大之能源需求。一旦類似情況再度發生,外資或企業主會對印度的投資環境失去信心,結果將間接影響到印度經濟發展的速率和民眾對政府的支持度。能源安全因此毫無疑問是現階段Modi政策清單上的優先議題。只是強化能源安全不能再完全仰賴傳統的化石燃料,因為大量使用這些能源的後果是嚴重的國內空氣污染和人民健康風險增加,而國際上要面臨抗暖不力的責難。基於上述各種層面的考量,Modi政府開始計畫發展再生能源並設立政策目標時間表,同時也調高課徵碳稅的比例。美國選在此時與印度產開氣候合作,再適切不過。

 

以下扼要介紹美印目前針對氣候與清潔能源議題的合作進展及內容:[6]

 

兩國已有相當全面的合作規劃—促進清潔能源的夥伴關係(Partnership to Advance Clean Energy, PACE)—在這個傘型架構下未來將擴大政策面的對話、技術事項的合作,以及溫室氣體的減量。目前雙方在下列幾點已經形成共識:

(1)強化兩國在氣候變遷的合作:主要是設法共同促成今年年底巴黎全球氣候談判會議產出抑制暖化的新協議;

(2)強化目前PACE的研究能量:以清潔能源和發展中心(the US-India Joint Clean Energy Research and Development Center)為基礎,將資金投入太陽能、能源效率和生質能,並聚焦智慧性的供電系統和電力儲存能力的提升;

(3)強化清潔能源的資金:召開與清潔能源有關的論壇或磋商會議,以消除能源投資的障礙,鼓勵國家或民間挹注資金。此外,美國商務部(the Department of Commerce)和進出口銀行(the Export-Import Bank)將提出有助於印度發展清潔能源的各種方案,當中包括與印度再生能源發展署簽署一份10億美金的金融合作諒解備忘錄;

(4)展開空氣品質的合作:美國透過執行環保署的空氣品質監測系統與印度展開國際合作,協助其管理與監控印度城市的空污資訊與即時動態,讓城市有關當局能夠制訂正確且能夠減緩有害氣體的規範;

(5)倡議氣候軔性(climate resilience)工具的發展:將既有國際氣候模型縮小化並與地方性的氣象或科學機構合作,以準確評估印度的氣候變遷模式和掌握氣候變遷帶來的風險;

(6)導向一個效率抗暖和友善於氣候治理的市場:美國將設法協助印度發展高效率及有助於冷却(cooling)氣候的市場機制,讓印度治理暖化的能力與成效在市場上展現。

為落實上述目標,兩國決定就能源安全、清潔能源和氣候變遷等事項簽署一份為期5年的諒解備忘錄。具體簽署的日期將在雙方確認後盡早安排進行。

綜觀本文上述各點,當能夠接替京都機制的普世多邊氣候治理規範遲遲無法順利產出時,2014年年底的美中氣候合作似乎開啟了另一種仰制暖化的可能性。樂觀主義者相信,美中的氣候合作是一個已開發國家和發展中國家化解彼此歧見的示範,能夠引發後續更多類似的合作,[7]2015年Obama與Modi間有關再生能源與空污治理的領袖間協議便是證明。惟本文認為,美國正在建立的新氣候治理模式能否成功或是有實質進展,要看接下來美中印三方在執行協議內容過程中之互動,期間將是一個充滿變數與成敗難料的賽局。

 

就目前美印間的合作內容觀之,印度仍然沒有提出具體明確的國家碳排目標,因此年底巴黎氣候變遷談判會議上,還是有可能因為印度拒絕承諾具體的碳排義務,而再度破局。此外,過去美印在氣候變遷會議上的談判立場落差很大,而現階段雙方領袖達成的共識過於抽象且內容偏重在能源產業的投資,因此不但拘束力不足,連是否真正有利於暖化現象的抑制也令人存疑。純粹以客觀條件來說,印度是相當具有發展太陽能和風力發電潛力的國家,但這些再生能源的成功開發需要技術與資金配合,才可能讓印度同時達到減碳與維持經濟的雙重目標。慮及此點,與美國的氣候合作只是Modi政府策略上精算後的理性選擇,為得是吸收美方技術(例如:發展不需連接至輸配電路(off-grid)之自給自足的太陽能供電系統)。美國當然不可能無故提供協助給印度,事實上早在2013年6月總統Obama宣佈的氣候行動計畫(Climate Action Plan)中,發展清潔能源就被設定為美國主要的國際合作事項,2015年與印度協議要進行的再生能源和減少空污等合作方案不過是進一步落實上述氣候行動計畫的具體作為之一。

 

國家間,特別是已開發國家和發展中國家,能形成有關治理氣候變遷的合作當然是件好事,但促成合作的「制度」(the institution)對國家行為的影響非常有限。[8]確切一點說,為合作關係奠定基礎的國際制度只是國家追求特定利益的一種手段(或工具);如果既有的制度無法為國家帶來利益(例如:「京都機制」),那麼創造新的制度就是國家(例如:美國)進行成本精算後的一種理性選擇。同樣地,如果有某項制度能助於合作並為國家帶來更多利益(例如:美中的氣候合作模式),同時付出的成本小於不合作時,國家(例如:印度)就會使用與接受這個制度。然而,有助於國家間形成合作的制度未必能夠同樣有助於國家遵約(compliance)。[9]無論美中或美印的氣候治理合作都僅僅只是個起步,能不能為今年年底的氣候變遷會議帶來希望,或是對抑制地球平均溫度的升高做出實質貢獻,還有待觀察且難以樂觀期待。

 

 

 

[1] 譚偉恩、洪銘德,「治理暖化的新途徑:裂解模式」,中華民國國際法學會(觀念平台),網址:http://csil.org.tw/home/2014/12/13/%E8%AD%9A%E5%81%89%E6%81%A9%E3%80%81%E6%B4%AA%E9%8A%98%E5%BE%B7%EF%BC%9A%E6%B2%BB%E7%90%86%E6%9A%96%E5%8C%96%E7%9A%84%E6%96%B0%E9%80%94%E5%BE%91%EF%BC%9A%E8%A3%82%E8%A7%A3%E6%A8%A1%E5%BC%8F/ (last visited: 2015/2/2).

[2] 印度總理雖然公開宣稱與美國的氣候合作並沒有受到任何壓力,但難以否認印度正在和中國競爭來自美國的各種能源技術(包括核能)。

[3] 詳見:“USA, India to Cooperate on Climate, Clean Energy, Smart Cities,” Environment News Service, January 26, 2015. Available at: http://ens-newswire.com/2015/01/26/usa-india-to-cooperate-on-climate-clean-energy-smart-cities/ (last visited: 2015/2/1); The White House (Office of the Press Secretary), “Fact Sheet: U.S. and India Climate and Clean Energy Cooperation,” available at:  http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/01/25/fact-sheet-us-and-india-climate-and-clean-energy-cooperation (last visited: 2015/2/1)

[4] The White House (Office of the Press Secretary), “Fact Sheet: What Climate Change Means for Regions across America and Major Sectors of the Economy,” available at: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/05/06/fact-sheet-what-climate-change-means-regions-across-america-and-major-se (last visited: 2015/2/3)

[5] IBRD, Turn Down the Heat (Washington DC.: The World Bank, 2013): 105-138. 中國當然也有類似的問題,但受限於本文的主題,請容許不詳加說明。

[6] 本段內容摘要自:The White House (Office of the Press Secretary), “Fact Sheet: U.S. and India Climate and Clean Energy Cooperation,” supra note 3.

[7] Mark Landler, “U.S. and China Reach Climate Accord after Months of Talks,” New York Times, November, 11, 2014.

[8] John Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions,” International Security, Vol. 19, No. 3 (Winter, 1994-1995): 13-14.

[9] Sara McLaughlin Mitchell and Paul R. Hensel, “International Institutions and Compliance with Agreements,” American Journal of Political Science, Vol. 51, No. 4 (October 2007): 721-737.

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