Home 學會活動 第二十場【現代國際法講堂】─倪貴榮教授:食品安全與風險治理:全球與在地

第二十場【現代國際法講堂】─倪貴榮教授:食品安全與風險治理:全球與在地

記錄:劉春瑩

 

Photo 2014-12-17 __8 09 13第二十場現代國際法講堂,於2014年12月17日,很榮幸邀請到了交通大學科技法律研究所倪貴榮教授,來為我們談談「食品安全與風險治理:全球與在地」。講堂一開始倪教授應邀和同學分享了過去一年在哈佛大學法學院研究生物科技法律的經歷。倪教授首先介紹了在哈佛的生活環境、有關哈佛的故事與歷史並且簡單介紹了哈佛法學院的概況。美國的法學更注重與其他領域進行整合,哈佛法學院也與醫學院、商學院等其他學院保持密切互動。

 

接下來,倪教授介紹了美國生物科技法律的現狀,他認為,美國對於生物科技法律這一領域的研究越來越充實了。美國原來對於生物科技、食品安全採取較寬鬆的管理方式,不如歐盟嚴謹。但是如今美國對於環境保護、能源、食品安全等問題越來越重視,不再只是讓產業主導這一議題。哈佛法學院也開始整合相關的法律,與其他學院或其他學校展開合作,進行整合性的研究。

 

倪教授在哈佛大學主要研究的議題是食品安全與法律。現在美國社會關注食品安全的範圍包括從生產到餐桌的整個流程,更關注食品營養與健康,至少要做到健康與產業發展的平衡。反思臺灣目前食品安全問題,從油的問題到近期豆干的問題,都說明法規仍有很多改進空間。臺灣雖然也有類似美國食品藥物署 (FDA) 的單位,而且臺灣的政府管制體系與美國也是非常接近,但傳統的做法是除非有重大議題發生,政府基本上不是很願意去干涉食品業,而是更注重經濟發展。而最近爆出的一系列問題就是給我們的一個警告。臺灣的食安問題爆發後,很多人認為應該立刻提出有效的應對方案;但很多機制是需要經驗的累積,執法者也需要進行專業能力的訓練與提升;對業者的新要求也需要業者能充分瞭解,這些都是需要時間去磨合,以尋求最適方案。美國現在很多相關的法律修正,會和業界做充分溝通;我國需要加強與業者和民間團體的溝通,以尋求共識。

 

食安治理需要思考的問題之一是誰決定我們吃什麼?很多人說當然是消費者自己的選擇,但食品的製造過程不是每個人都能瞭解的。在資訊不對等的情況下,我們的選擇是否符合我們的期待?食品業如今是一個龐大的產業,很多生產方式是技術的問題,在美國,很多食品能否上市仍取決於業者自律。其實,很多利害關係人 (stakeholders) 在決定我們吃什麼,例如食品管理機關、大食品廠、科學家、農民等等。一位具食品專業的聽眾表示:學食品的人與學毒物的人,觀點肯定是不一樣的。站在學食品的人的觀點上,要考慮食品與食物的區別。從食品科學來看,食品是產品,不是天然的。食物是可以在菜場看到的,是天然的。食品指食物的原材料經加工而成。食品不是加工前就已經有風險,而是在進入加工之後增加了更多的風險。

 

Photo 2014-12-17 __8 35 30接下來倪教授也分享了他對基因改造食品的看法,倪教授表示目前市面上食物的標示與提示是不充分的,我國的法案已強化標示的問題,但是可能面臨的挑戰是,如果嚴格規定基因改造食品標示,是否會涉及不公平競爭的問題。另外關於動物用藥等,就國際法來講,國際組織在這個議題上也很關注。其中與食品安全最相關的標準是CODEX,專門針對食品安全制定標準,是世界衛生組織與聯合國糧農組織共用設立的。兩三年前發生美國牛肉進口的「瘦肉精」事件,當時我們與美國一直沒能達成共識,各種看法吵得很凶。當時CODEX也提出了新標準,其中關於瘦肉精的部分認為殘留量不要超過某個標準就是安全的,國內僵局因此解決。但我們應該思考的是:這個國際標準是如何制定出來的?這是個完全專業的結果嗎?如果我們繼續瞭解就會知道,背後有業界的大力推動。此外,伊國對食品的管制如果影響貿易的話,就可能被提交到世貿組織 (WTO )解決爭端,歐洲與美國對於荷爾蒙牛的議題與基因改造食品的議題由於無法達成共識,於是經由WTO訴訟解決。回歸剛才的問題,其實很多不同的行為者,包括國際組職,影響我們吃什麼。

 

那麼要如何控制食品衛生的風險?零風險的概念是理想的,雖然由許多非政府組織提倡,但實際上,零風險是很難達成的,也做不到的。生活中很多事物都是不能保證零風險的,人類文明進步是不斷嘗試風險與控制風險的過程,因此風險發生是難以避免的。美國與歐盟對風險的看法就是不同的,美國業界對於創新十分重視,可以說美國的一個建國精神就是冒險,美國願意嘗試一些風險以促進社會的進步,如果會產生利益,美國會考慮去選擇承擔風險。業者也希望管制的時候既考慮風險也考慮利益,但是業者在管制的過程中應扮演什麼角色,是可以討論的。歐盟的態度即有所不同,歐盟認為食品是文化的問題一部分,尤其是法國或者義大利,他們不希望基因改造食品改變傳統文化或者「小農」文化。另外值得議題的是,歐盟十分關注人權並認為健康和食品安全是人權問題,在法律中有規定的,但是對於美國,食品安全不如在歐洲一樣享有那麼高的位階。

 

以美國的現況為例,民間團體對食品的製造越來越關心,首先是食品製作過程與生產方式的問題。許多食品還是經過很多加工,但也會有食品標榜不含抗生素荷爾蒙等,但問題是,這樣的產品並不適合大規模生產的狀態,成本比較高,導致在美國較多窮人會選擇基因改造食品。就業者生產面向而言,有時也可觀察到業界自律的現象,即使法律沒有規定,但業者會自動符合更高的標準。例如Subway為了表示重視安全,就不摻入ADA(一種許多廠商使用以增加麵包口感的添加劑),但美國法律並沒有禁止這種添加劑的添加,不過很多其他企業並未跟進這一做法。我國和美國的貿易密切,很多美國產品因此進入臺灣的市場,在很多方面需要制定相關的標準,並需要增加人民的瞭解。

 

Photo 2014-12-17 __7 43 34雖然歐盟並未完全禁止基因改造產品進入市場,但是有嚴格的標示制度與可追溯制度,臺灣目前也是在跟隨這個路徑去做。美國管制相關化學藥劑採取的方式則是設立了安全標準,對含量的問題進行控管。但是不確定的是,這個決策過程是否透明,決策的根據以及資料在哪裡,大部分的民眾都不知道這些資料。最近一些美國民間團體開始去要求FDA公佈資訊,但是FDA以營業秘密以及智慧財產權等原因為由沒有公佈。此立場似乎顯示FDA的角色有些混淆,FDA應該是保護消費者一方還是業者一方?現在美國的FDA的立場開始向中間移動,而不是僅僅站在業者的角度。簡而言之,食品問題是如何控管風險的問題,主要有三個面向:風險評估、風險管理、風險溝通,這是風險分析或風險治理的三個要件。為什麼要有如此的要求呢?從被管制者來看,是尋求與確保決策的正當性;由保障公眾權益而言,管制者需要維護的法律程序原則是:獨立、透明,可規責及正當程序。

 

在臺灣與此議題相關的規範是食安法第四條,該條將前面提到原則涵蓋其中,第四條第二項提到民間團體參與風險評估,但風險評估是十分專業的,民間團體應該如何參與?第四條第三項提到諮議體系,但是目前尚未訂定此體系如何運作及其研究結果具何種法律效力,主管機關得採取之必要措施指的是什麼,未來也會有爭議,很多是屬於不確定的法律概念,因此解釋的空間很大。我國的法律從外觀上看很完備,但是如何進行操作及執法,對執法機關如何授權等相關問題,仍視未來公告施行後的發展而定。臺灣面對食安問題需要提升專業能力,需要更多專業人員與學者投入、認識與研究相關議題。

 

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