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第十六場【現代國際法講堂】─ 洪德欽教授、高玉泉教授:超國界法律架構下的服貿協議

文字記錄:陶倩瑛綺

 

【現代國際法講堂】是由中華民國國際法學會(CSIL)、學生國際法研究會(SSIL)、政治大學國際法學研究中心(CILS)、政治大學傑賽普模擬法庭辯論社、公益信託超國界法學發展基金共同舉辦,定期邀請國內外學者專家,及大專院校國際法相關領域研究生,分享其研究成果與學習經驗。

 

第十六場現代國際法講堂,於民國103年4月25日,很榮幸邀請到了國立政治大學法律系暨國貿系教授洪德欽老師,以及國立中興大學法政學院院長高玉泉老師,來為我們談談「超國界法律架構下的服貿協議」。

 

一、陳純一老師:引言

 

首先,是主持人陳純一老師的引言,他表示以超國界法的角度看服貿爭議,目的是希望比較宏觀與多元。介紹了兩位主講人之後,陳教授依序談到了行政權和立法權的分立的問題,強調外交權是行政權非常重要的核心。此外,他還說明國際法上的批准程序與美國的條約實務,並強調行政協定事實上佔了美國對外締結國際法文件的主要部分。陳教授同時也提醒大家,我們必須承認一個事實,那就是「中國大陸是客觀存在的」。客觀存有兩個意涵:其一,是和台灣歷史上有聯繫關係;其二,地理上也與台灣相近。因此我們不能、也無法否定它;那我們要採取何種態度來面對它呢?是「圍堵」或者「交往」,我們自己必須想清楚。最後,他還談到一個現實,那就是對台灣而言,過去經貿發展是整體經濟的主軸,未來恐怕也是如此。而今天舉辦這個講堂的目的,就是要讓大家了解國際法與經貿規範的重要性。

 

二、洪德欽老師:

 

(一)台灣在國際貿易上的情況

 

洪老師首先指出,台灣與中國大陸分別在2002年1月、2001年11月加入WTO,兩者都是WTO的會員,然而在WTO下的商談通常較不具政治性色彩。若從WTO觀點來看,根據2013年WTO World Trade Report,服務貿易即商業服務,包括交通運輸、旅遊觀光、通訊、建築、保險、金融、電腦資訊、授權、文化、勞務以及其他商務等項目,對於台灣金融保險和文化產業是比較有利的。

 

 

台灣目前已經成為服務貿易大國,而中國也成了第五大出口國(2012年中國服務貿易成長率是19%,高於美國的3%以及德國的-3%),由於中國服務貿易有很大市場及成長空間,同時中國產業結構調整非常迅速,因此縱然台灣目前優於大陸,但5年後的情勢也有可能會改變。

 

關於台灣與中國雙邊的概況,2006年台灣對大陸出口產值633億美元、而2012年1187億美元;從上可知,中國大陸已經成為台灣最大出口市場,因此也可以看出台灣對中國市場的依賴程度。今日服貿面臨巨大問題的原因,不乏政治敏感性,即中國大陸至今仍不願意放棄武力;而今年原本要啟動全面性的貨品貿易協定,由於如今問題,也有可能被延後。

 

關於協議的意涵,FTA或區域經濟整合是戰後國際關係重要現象和發展趨勢,目前已生效者高達300多項。被WTO歸類為較重要的FTA,即目前較為重要的RTA,是NAFTA/ASEAN、談判中的TPP和RCEP、以及美歐談判,上述均會影響WTO的發展方向,因此國際貿易對台灣很重要。適才提到,為何各國如此積極推動FTA,其原因乃為2003年WTO談判失敗、各國也了解到,要達到共識很難。如今美國已經覺醒,開始積極推行FTA。

 

對於服貿協議的利弊分析與程序正義等問題,各國須在啟動正式談判前,各自先行從事「經濟影響評估」。服貿協議的潛在經貿效益,利弊加減之後只有GDP0.03%,然卻未講明,導致去年簽署時立法院非常不滿,而執政黨黨團也幾乎不在狀況內,所以該案在當天才會從備查制變為審查制。

 

對於民主國家而言,結果不一定重要,但程序卻十分重要。政府在決策前,必須與人民充分討論、溝通,以達到政策民主性與事後可行性。這次太陽花學運給政府的啟示是:服貿協議與將來的貨品貿易協議,在簽訂前,必須有充分溝通與監督機制,才能符合人民的期待以及程序正義。

 

(二)台灣FTA的未來與挑戰

 

服貿協議涉及了台灣FTA及經貿未來的一些挑戰,主要包括:

(1)服貿協議是否可以重啟談判

(2)中國大陸計劃經濟及國營企業貿易的性質

(3)台灣是否開放中國大陸來台投資

(4)台灣是否加深對中國市場的依賴程度

(5)台灣與美國歐盟日及苦海無邊簽署FTA的可能性

(6)台灣加入RCEP的可能性

 

單向投資的重新平衡對於台灣來說,是個重要的議題。然而,服貿協議是否可以重啟談判?反服貿的聲音認為,從國際公法的「情勢變更原則」看來,台灣是可以改變的,但國際公法上還有一個重要原則,即「誠信原則」。當一國反覆、毫無誠信時,將會信用破產;由於台灣與其他國家沒有正式邦交,台灣更要比其他國家重視誠信原則。所以對於現實面而言,與中國談判的後果可能更不利。

 

 

為什麼台灣政府要先簽服貿?因為政府認為,服貿對台灣影響較低。服貿會不會讓台灣對中國產生依賴?答案是肯定的。如果以中國貿易的重要性而言,中國已取代美國,成為亞洲國家最大的貿易夥伴,並帶領亞洲走出90年金融危機、養大了韓國的品牌,而日本、韓國、香港對中國出口已分別佔其貿易總額的18.1%、24.5%、57.7%,足見整個國際大環境的變化。

 

台灣是否可以分散市場,和其他國家簽FTA?首先,台灣市場太小:歐盟和韓國簽FTA有330億美元,和台灣僅3億美元,其他國家亦不願意投入人力與台灣談判。其次,台灣加入WTO是以已開發國家作為要價,從事大幅度減讓,若與韓國簽,則韓國效益大而台灣小,因為台灣開放程度已經很大了。

 

TPP(美國主導的大的​​經濟體制)談判主要是為了打開日本市場,而不是台灣這樣的小經濟體。這些國家的經濟實力還是比東協強,台灣是世界第十五大經濟體,也比很多大國強。對於加入TPP,台灣有其困境;而加入RCEP也是一樣,沒有東協和中國點頭,便進不去。若要進一步開放,要先確定我們是不是準備好了?如果準備好了,服貿協議是台灣FTA的次佳選擇,因為和美國歐盟簽都碰壁了。

 

為什麼要從WTO觀察?因為有WTO監督機制,能降低政治性,也有WTO的多邊監督及國際保障。

 

(三)結論

 

雖然大陸是計劃經濟,但有服貿總比沒有要好,尤其是在WTO架構下。在太陽花學運後,台灣必將強化服貿協議與貨品協議的監督機制,加強溝通與審查、提高其民主性和透明性。

 

 

三、高玉泉老師:

 

(一)從宏觀角度看世界市場和國家發展

 

高老師首先表示,當我們在談到大的議題時,需要學者理論架構,而以下是高老師提出來一些西方學者的一些看法,來解釋「世界市場」究竟是怎麼一回事。

 

根據德國學者Dan Diner的世界市場理論,這個世界是由縱與橫的面向進行的整合。橫的面向是國家主權平等,由聯合國維持政治秩序,因此無論大國小國、強國弱國,均一國一票,必須盡力維持秩序。除此之外,Dan Diner認為垂直的經濟整合更為重要,該垂直的經濟整合有賴於WTO、IBRD、IMF和世界銀行的進行。

 

WTO作為全世界經貿整合作為國際貿易規範是失敗的;大圈劃不成,只能​​劃一些小圈,即自由貿易協議,如TPP等等。因此,世界經濟整合有賴於區域、雙邊的貿易協議,而所謂經濟整合是以全世界的市場為基礎,對全世界產業的調整。所以,在這個過程裡一定會一些產業倒地、一些產業興旺發展,這即是所謂的經濟整合趨勢,而且這個趨勢確實正在快速進行中。

 

根據美國柏克來大學教授Petter Evans的依賴發展(Dependent Development)理論,在所謂的經濟整合理論裡有:中心國:控制著資金技術管理,甚至是遊戲規則;半邊陲國:台灣就在這裡,有一點技術但不是那麼高;還有一種是邊陲國,大部分國家是邊陲國,他們有的是自然資源。但是台灣有沒有可能變成中心國呢?老實說,機會不是很大。有沒有可能變成邊陲國呢?菲律賓是個例子。

 

所以在今日國家生存發展中,情勢是非常嚴峻的,猶如逆水行舟,不進則退。從國家內部的治理來看,政府若要發展經濟,則必須在過程中與其他力量妥協。其一,跨國企業:在自由化的過程裡面,跨國企業是不可欠缺的角色,它產生了很大的力量;舉例而言,台灣和美國在1980年簽了菸酒協議,台灣被迫打開市場,但台灣的本國企業也開始財團化,甚至也有走向跨國企業的趨勢,它同時也強烈要求政府走出去。

 

高老師曾在其著作中引了一個英國的國際經濟法學者Picciotto的論點,認為法律主權對於沒有經濟實力的國家而言,根本就是個空殼子。在1960年代,有個歷史學家提出了「乞丐的民主」概念,認為法律規定的基本權應是在健全的社會規範下進行。在納粹的時代,希特勒決定消滅猶太人,把幾百萬猶太人塞入集中營,並選出了幾名猶太人作為管理者,給他們一定的自由甚至集會自由權,但他提出的這種集會權是沒有意義的。到了今日全球資本主義社會時,也是一樣:如果我們發現一個國家一窮二白的話,其實就驗證了這個所謂乞丐的民主;人們有憲法上的權利,但卻無意義、人們有行動自由,但打開卻門沒有交通工具,哪都不能去。而這也是為什麼很多政治經濟學者認為政治法治的發展大多與經濟實力密切相關。

 

(二)從國力、政策因素看國際貿易

 

歷史經驗告訴我們,強國與弱國的判斷取決於其在國際經濟體系中的參與及貢獻度。為什麼美國政府可以印鈔票來還債,卻沒有人吭聲?因為美國是全世界最強的國家,其經濟實力最強、軍事實力也最強。

 

又,一個國家的經濟發展事實上有其獨特的背景、脈絡,每個國家都不一樣。當我們與美國簽火雞協議時,大家一片悲觀,五千名雞農到台北抗議,但是因為台灣人不喜歡吃進口的火雞肉,結果火雞市場被台灣市場擠下台。貿易協議也是一樣,國際經濟很複雜,國家要發展經濟還要有一些運氣,包括要選出好的領導人、要做出正確的決策,並且有能力洞悉國際情勢。

 

英國哲學家羅素曾說:「I would never die for my beliefs because I might be wrong」。民主是要辯論,要討論,要協商,前提就是對方和自己都可能是對的。如果一定是對的,那又何必要討論?他又講了一句話:If there were in the world today any large number of people who desired their own happiness more than they desired the unhappiness of others, we could have paradise in a few years。我們不能為了自己的利益,讓別人不快樂,而這也是作為一個民主社會現代公民理論裡的基本素養。

 

我們到底在追求什麼?《經濟學人》一直在傳播一個觀念:要先富起來之後,再談其他的事情。21世紀是國家生存與競爭的時代,根據種種的數據,地球上超過70億的人口,已經把全世界1/4的光合作用物吃到肚子裡去了;對治理國家的人來說,他們的任務十分艱鉅,而我們作為公民,便要有基本的公民意識:我們要公開討論、要透明的決策,並以國家最大利益作為最大考量。

 

 

(三)結論

 

經濟支撐民主,經濟支撐法治。沒有經濟,其餘都將成為空談。

 

 

四、同學問答

 

(一)台灣是否能像不丹一樣發展?

 

一位同學舉手表示:「高老師不斷強調經濟對國家的重要性,但是如今台灣有部分人想要追求『小確幸』。台灣是否可以像不丹一樣,不一定要有很發達的經濟,但是更注意人們的生活幸福呢?」

 

高老師回答道:「人的慾望是無窮的,不丹人是特例。同學的問題,應該是我們可不可以安於一種零成長的情況,然後在內心自我調整、自我提升。不丹人和全世界大部分人都很不一樣,他們的快樂有其宗教因素,但是台灣沒有。台灣越來越像西方國家,很喜歡消費、很想要有財富的累積,而這剛好是資本主義下很正常的想法。」

 

(二)為何貿易是台灣的命脈呢?

 

另一位同學提問道:「洪老師不斷強調貿易對台灣的重要性,但是我們知道,服務業在台灣產值佔了70%,那為什麼貿易是台灣的命脈呢?」

洪老師回答說:「經濟成長必須要靠外貿拉動,尤其是出口;通過出口我們可以累積財富,所以是貿易引領,然後再從事國內的經濟政策。台灣國內市場較小,消費有限,如果生產比較過剩,也可以通過外貿出口到其他國家,比如中國大陸。所以,外貿對台灣的的確是命脈。」

(三)服務貿易數據的準確度?

 

另一名同學提問道:「有關於服貿經濟影響評估的部分,我有聽說服務貿易數據的收集其實並不容易;在經濟學上,經濟學者一直在提出分析的模型或數據,但是一直都沒有辦法達到健全的方式。服務貿易四種數據利用國際模型分析,尤其是服貿中的模式三就是商業據點的呈現,它相關的數據是更難得到的,也聽說這方面的數據在國際上要得到是更困難的,相關學者也認為該經濟學分析很可能都是高估或低估,因此想請教老師,我們要怎麼去看待這個問題?」

 

洪老師回答道:「同學的問題,包括提到的幾個評估模式,都非常深入。但老師並非經濟學家,恐無法確切回答同學的問題。這次報告比較依賴中外經濟研究的成功,也就是孫中山強調的專家政治;我們必須信賴專家。不過經濟學家接受政府委託、揣摩政府意圖,最終結果以符合官方所要,而做出的評估,讓人非常訝異這次政府只提出了0.03%的經濟效益。

 

另外,從ECFA到爭端解決機制,都是兩岸的談判過程,是大戰略中的一環。經濟學有三隻手,目前很多人質疑第三隻不可見之手,也就是市場機制,可能形成黑手,影響立法與政策,以保護他們的既得利益。在民主國家,法案幾乎都是在保護影響力大的既得利益者,例如降低遺產稅,這是非常不幸、也是代議民主的困境。民主的發展透過太陽花學運,將會有所進展,政府也必須懂得要有所溝通。」

 

(四)台灣為什麼可以先簽服貿?

 

最後由一位同學提問:「我聽說一般服貿都是後簽的,但這次台灣先簽了服貿;我想老師,為什麼兩岸的情況和一般的情況不一樣?」

 

洪老師回答:「服貿對於台灣大老闆不會有很大的意見,而貨品貿易涉及幾千項本來就要開放的,涉及台灣的紡織品鞋類等等,這是政府對於先後的考慮。」

 

 

五、其他老師發言

 

(一)鄧中堅老師

 

從外交的角度看,對於一般的自由貿易談判,兩個當事國在事前必然會研究是否可簽,大概要花費一兩年的時間,然後會進入談判會耗費三到五年時間,加起來約要四年到七年。即令簽署之後,也不能保證何時能夠獲得憲法規定機構(如,立法機構)的批准。儘管兩國談判對於其他國家來說,可能沒有直接影響,但會有間接影響。事實上,如果甲國在簽署自由貿易協議之後,會要求乙國討論修改,這會影響甲國在國際間的信用,其他國家會審慎考慮是否值得與甲國談判自由貿易協定。

 

在這樣的情況下,甲國應該選擇其它的方式審慎處理。北美自由貿易協定就是一個很好的範例。美國國內利益團體在北美自由貿易簽署之後有所不滿,強力要求加入有關環境和勞工相關的規範。除於這樣尷尬的情境,當時美國美國政府決定本文不變,再追加兩個分別處理環境和勞工議題周邊協定。因此我們政府講的並沒有錯,協定通過後如果還有瑕疵,可以再談,但不能說協定還沒有通過我們就開始重談了。

 

另外,美國是超級強權,他對墨西哥,甚至南韓有關自由貿易可已有強勢作為。今天德欽兄講過,我們是居於弱勢的,面對中國大陸應如何自處,尤其大陸一再聲稱對我們讓利,從外交來看,我們還是需要多方考慮。兩岸服貿協議問題,它既是經濟問題,也是法律問題,也是外交問題,也是內政問題,我們都要面面俱到,不能只從一個角度看。以上各點是我今天想要與大家分享的心得。

 

 

(二)貞如老師

 

洪老師適才提到,就某種程度上我們仰賴兩岸的服貿協議,因為在其他談判中顯示我們應該要轉向中國大陸。但如果從「美中台」這三方的角色來看,尤其是FTA和RTA,雖然其本身是貿易協定,但仍具有政治性,或許不是那麼單純的法律問題,因此想請問洪老師,美國有沒有可能出於政治考量,而擺向另一邊?

 

洪老師回答道:「感謝陳老師的提問,這是個非常有策略性的觀點。任何國與國之間的條約本身就有高度的政治內涵;台灣可以和WTO中150個會員簽署協議,而美國也沒有排斥RCEP,假設進程,事實上也可以同時進行。至少目前美對大陸立場模糊,沒有公開反對,也同時與一些國家有所接觸。

 

假設我們做得好,也可能產生左右逢緣的情況。兩大之間難為小,台灣對大陸、美國、日本都很重要,但這也是台灣目前的困境。在對外發展中,要取得平衡不是容易的事;事實上我們也可以看看瑞士在德、法等大國間如何保持中立。保持中立立場並不易做到,而且台灣並非聯合國會員,與大多數國家都沒有邦交,而且美國也認為與中國經貿對抗並不明智。」

 

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