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譚偉恩:如何強化糧食安全以面對氣候變遷?

譚偉恩

摘   要

根據研究,在未來的10年至20年之內,伴隨氣候變遷而生的各種自然災變將是全球糧食安全(global food security)最大的威脅。事實上,此種威脅其實已經在近幾年轉為實害並反映於國際糧食生產短缺與糧價波動事件。令人擔憂地是,國際社會在因應溫室氣體排放的合作上正處於觀念僵化與立場對峙,這對於糧食安全的確保無疑加深了困難度。在特定區域某些國家的糧食生產者將極可能因為氣候變遷和各國普遍行政效率之低落,面臨糧食生產的嚴峻挑戰。如何協助這些屬於相對弱勢的糧食生產者,特別是在技術、資金與市場等面向上給予其支援,將是我們能否強化糧食安全的關鍵。

 

正   文

儘管人類的糧食來源變得多元且需求選擇上更為彈性,同時生產糧食的技術也較以往明顯提升,但全球糧食體系正變得越來越脆弱。是什麼原因讓糧食體系面臨危機呢?全球暖化(global warming)和變化無常的天氣是主要的原因,它們影響了糧食的生長條件。根據估算,本世紀糧食的生產每隔10年會減少2%。全球多數的糧食生產者,特別是那些小規模耕地與低度工業化生產的農民(peasants),是氣候變遷的第一線受害者,而低所得收入的糧食消費者(food consumer)則是另一個主要受威脅的群體。

 

事實上,糧食生產者面對的挑戰是相當多樣與複雜的,因為氣候變遷是超越地理與時間限制的全球性現象,所以幾乎沒有哪一個地區的生產者可以絕對免於衝擊。同一時間,各種生物性或非生物性資源的短少,也對生產者構成沉重的經濟壓力,尤其是在能源與原物料的取得成本方面。在許多國家糧食生產受創的現象還與技術取得與市場進入(market access)的能力有關,亞洲或非洲有不少國家因為國內基礎建設的匱乏、人口素質的相對欠缺,以及其它政治或文化上的原因,導致這些國家所生產的糧食無法與跨國企業提供的食品競爭,或雖然品質上可一較長短,但在國際市場上卻不得其門而入。

 

直觀來說,糧食危機的主要癥狀就是供應上的不足,這與許多生產者無法取得良好的生產技術和持續獲得生產所需的原物料有關。然而,在細部觀察生產面向之後,我們會發現,企業或工業化型態的生產者遠較小規模的非工業化生產者具有更佳的調適能力來因應氣候變遷;易言之,在討論氣候變遷對於糧食生產的衝擊時,真正受創的群體是那些缺乏先進技術、充裕資金或是市場進入管道的小農。因此,因應當前糧食危機的思維應該是,如何讓「弱勢」的生產者能夠提升因應氣候變遷的能力,進而保持原有的生產力或是能夠更便利地將其所生產的糧食供應於國際市場。舉例來說,在生產階段是否有辦法讓小規模的生產者在其產品的提供上符合市場上關於品質、衛生標準或是檢疫程序的各項要求。而在作物收成或是食品加工完成後,是否能有良好的保存技術或運輸設備,讓這些糧食能夠安全無恙地在市場上流通與被自由地交易。

 

要「完全」迴避氣候變遷帶來的極端氣候(extreme weather)衝擊是不具期待可能性的,但實踐上我們可以擬定許多可行的措施來減少自然災害所導致的損害。有效地適應氣候變遷此一不可逆的(irreversible)現象。以台灣所立足的亞洲地區來看,雖然此區域有不少國家因為經濟成長而享受到國民所得或國家基礎建設改善的果實,但以整體平均發展狀態來說,此區域佔了全球67%的飢餓人口。[1]在此前提下,糧食短缺後引發的市場糧價動盪將毫無疑問地對亞洲許多國家的發展和內部社會穩定形成負面拉力。糧食安全因此絕對是這個區域需要特別重視與謹慎處理之問題。過度仰賴進口或是單向式的擴大耕作面積與延長生產時間是舊時代的思考,並且在氣候變遷的年代成效十分有限。以農業為根基的亞洲國家應投注心力在農村的轉型與發展,改善這些地區的技術水平與資源取得能力,並輔導其順利融入現代化的糧食生產模式。[2]

 

根據亞洲開發銀行(Asian Development Bank, ADB)的報告—Food Security and Poverty in Asia and the Pacific: Key Challenges and Policy Issues—氣候變遷對於本區域內國家的威脅正在增加,特別是糧價不穩定所觸發的政治危機。報告內容指出,糧價大幅波動的可能性沒有消除,除非政府、國際發展機構及民間組織能正視糧食安全的問題,並設法提升亞洲與太平洋國家的農業生產率。本文先前曾述及,在生產面向中,弱勢的生產群體是氣候變遷下的主要受害者。在亞洲,由於乾旱、豪暴雨、病蟲害、科技水準落後等等限制,大部分非企業或工業化生產的小農很少能在糧食產出上達到80%以上的水準,一旦再面臨極端氣候或天然災害的衝擊,糧食供應出現匱乏乃是當然的結果。因此,若本區域各國的政府能制定適當的政策來投資與發展農村,擬定適應氣候變遷的相關措施,確保糧食安全的目標才有達成之希望。一味地追求都市化、商業化或國際化,忽略了本國糧食安全與糧食自主性(food sovereignty)的維繫,是失衡的經濟發展策略,既不可長,更無法持久。

 

透過以上說明和簡要分析,我們現在來審視一下氣候變遷對於台灣糧食安全的衝擊。

 

台灣的糧食價格常受其本身氣候因素的影響(例如:颱風、寒流)。此外,由於台灣糧食自給率僅維持在70%左右的水準,[3]故本國糧食消費有相當一部分是仰賴國外進口。此意謂著國際糧價的波動對我們台灣的糧食安全影響頗深;因此,一旦全球糧食安全亮起紅燈,國際糧價呈現上漲趨勢時,台灣自己的糧食產量又無法維持在一個安全水準時,糧食不安全的威脅就會在台灣境內出現。鑑此,本文誠懇建議,穩定糧價與確保糧食安全應為政府施政的當務之急。而其方法絕對並非採取強制性的價格壓低策略,因為那將導致農民無生產利潤。若干歐洲國家透過退稅方式來支持本國的糧食生產,間接穩固糧價的做法或許可以借鏡。最後,糧食在氣候變遷的風險年代中正逐漸轉換為重要的「戰略物資」,執政者必須有遠見看到這樣的趨勢,提早規劃糧食安全的大戰略,認清自身在國際糧食供需體系中的定位。

 

結   論

雖然貫穿本文的討論和分析側重於氣候變遷對於糧食安全的衝擊,以及特定區域國家應如何設法因應糧食危機導致的不安全或風險,但從另一個角度來看,糧食安全(特別是當中的糧價波動)也同時是引發一國政局不穩的關鍵變數。「阿拉伯之春」的引火線事件:突尼西亞的茉莉花革命是如此,而最近烏克蘭境內的政治風波也未能例外。詳言之,烏克蘭人民之所以會集結走上街頭示威,背後成因有一部分是惡化的糧食安全狀況所致。[4]毋寧,表面上事件爭議所在是烏克蘭應該更融入歐盟體系或與俄羅斯同陣線的外交選擇之爭,但在民眾和政府之間的另一條鴻溝是過去兩年國際糧價攀升影響了烏克蘭的穀物出口,政府糧食安全政策的缺乏導致不少農民或相關產業的參與者所得收入減少,貧窮人口數增加與通膨現象尾隨而至,於是悄悄播下街頭抗爭的種子。

 

事實上,目前國內政局依舊十分不穩的埃及當初也是因為小麥糧價飆漲而加速人民對政府的不滿,進而引發規模性的群眾抗爭。[5]有鑑於此,這些類似個案應成為我國政府的警惕,並設法提升執政團隊對於糧食安全的敏感性,切實瞭解飆漲的糧食價格不但無法提升糧食生產的誘因,反而可能導致民生困苦與國內政局的不穩定。

 



[1] 實際統計數字大約是5億5,200萬的飢餓人口。此外,有大概9億的亞洲人口每天可支用的生活資金不足1.25美元。因此,糧價動盪不僅威脅許多亞洲國家脫離貧窮的發展努力,也可能加劇各國之間或一國不同群體之間貧富差距擴大的情況。

[2] 如此可以舒緩農村的失業率與人口外移現象;至於是否有必要採取「工業化」的大規模生產,學界有許多不同的研究觀點與辯論,本文暫不做介紹。

[3] 詳細與完整的資料可參考:行政院農業委員會近5年公佈的《糧食供需年報》。

[4] Nafeez Ahmed, “Global Riot Epidemic due to Demise of Cheap Fossil Fuels,” Guardian, Friday 28 February 2014.

[5] Annie Lowrey, “Protesting on an Empty Stomach,” available at:  http://www.slate.com/articles/business/moneybox/2011/01/protesting_on_an_empty_stomach.html (last visited: 2014/3/6).

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