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譚偉恩:峇里套案:完美到難以成真

譚偉恩

本(2013)年的12月7日,第九屆WTO部長會議通過了相當振奮人心的「峇里套案」(Bali Package,以下簡稱BP),與會的部長們在為期五天(3日~7日)的會期中還另行通過了一些充滿願景的決議。此一成果當屬難能可貴,也是WTO成立近20年的首例,不少評論因而認為BP對於推展因金融風暴而受創的全球貿易意義非凡,[1]尤其是暫時保住了搖搖欲墜的貿易多邊主義框架。新任秘書長Azevêdo甚至喜極而泣,於會期結束之際表示:「BP不僅僅只是再次確認各會員對於WTO的承諾,更為杜哈發展議程(the Doha Development Agenda;以下簡稱Doha Round)提供了前進的動力。BP這項我們共同通過的決定(decisions)是完成日後談判關鍵的墊腳石。」[2]

本文擬從BP本身的主要內容和貿易背後的政治妥協來分析這項被視為具有指標性意義的國際貿易談判結果,並於文中就台灣未來可能在全球貿易舞台上面臨的挑戰提供扼要建議。結論指出,BP具有太多理想主義的色彩,未來獲得實踐之可能性會與現在的期待有相當落差。

一、峇里套案的主旨、要點與談判背後的政治

WTO最具價值之處在於其架構下附件二的「爭端解決機制」,此項制度已是會員國(特別是貿易大國)用以處理彼此因貿易關係而生之糾紛最重要的國際規範。但除此之外,WTO自1995年成立以來在其它方面的表現平平,甚至不如各方預期。目前因BP而暫解燃眉之困的Doha Round便是明證;此項WTO正式運作後的首次貿易談判一延宕就是12年之久,發展中國家與已開發國家始終無法達成共識。前者盼能爭取保護本國特定產業的例外權利,而後者認為若干發展中國家(例如:印度、中國等)早已經濟轉型或累積了相當財富,不該再藉口各種理由逃避WTO架構下的規範與義務。

上述發展中國家與已開發國家的立場分殊甚或對峙,再加上農業貿易於國內政治的敏感性,便成為眼前全球貿易治理的首要難題。[3]即便BP最後得以在月初部長會議上得到159個會員國的支持,細究此套案出台的談判過程,政治角力斧鑿之深不難窺見。

BP的主旨可簡要為二;尊重發展中國家的糧食安全政策和便捷邊境間的商業活動。這兩個面向在會議期間可以說至始至終都爭議不斷,尤其是在延長會期的最後一刻。幸好,美國與印度彼此就糧食補貼的問題達成妥協。而以古巴為首的拉美國家(玻利維亞、尼加拉瓜、委內瑞拉)也願意放下談判初始對於草案內容的反對。多方折衝與幾經周旋之下,BP於內容中允諾印度與其它發展中國家得以對本國的糧食繼續提供補貼,以確保糧食安全,毋庸擔心被WTO的會員國控訴扭曲農業貿易公平性。但附加條件是此種補貼僅僅只限於糧食安全的確保,若經查證夾雜其它商業用途或目的,特別是將受補貼的糧食銷售到國際市場,造成競爭上的不公平時,各會員國仍可對發展中國家提出指控。

在便捷貿易方面,對全球貿易來說最重要的莫過於如何增進商業活動的效率,[4]此一關切正為BP目前最受廣泛討論之部分。當中對於如何去除紅色標籤(red tape;即一切冗繁複雜並須經官僚組織核可之程序)及加速貨品進出口流程著墨最多。作為一項多邊協商成果,便捷化企求減少成本、避免貪腐、增加效率、強化透明度。理論上此項協商成果將會成為WTO中具有法律拘束性的協定(agreement)。此外,對於內陸國也提供貨品運送上的方便,使其可以使用鄰國港口,更為便利地參與貿易活動。便捷化同時也觸及對於發展中和低度發展國家(the least developed country)的援助,特別是在改善這些國家的基礎建設、行政官員素質和有關落實WTO相關協定的內容等方面。倘若這些目標可以得到實踐,依WTO自己的估算,全球經濟(包括各種貿易成本的減少或政府稅入的增加等)將可增加至少4000億,同時還可以刺激貿易流量,強化貿易與投資誘因。

其它部長會議一併討論和通過決議之事項包括:農業補貼、配額管理、協助發展等,以及一些與低度發展國家有關的貿易措施或政策。在農業方面,就目前文本內容來看,主要處理了兩個問題:第一個是先前文中提及的發展中國家糧食補貼政策。儘管目前允諾發展中國家可以基於本國糧食安全的需要對糧食提供補貼,但此並非永久性安排。暫行期間(目前預計為四年)一過,若無法提出各國能接受的長期方案,爭端必然再起,屆時新的談判無法達成共識,而舊的談判內容不被履行。第二個問題是對關稅配額的管理(tariff quota administration),[5]特別是當一國的進口配額使用率持續未被滿足或達成的情況。目前看來各國同意結合諮商與提供必要資訊的方式作為因應配額無法被充分利用的解決之道。最後是理想主義色彩最顯著的發展議題;主要有四個面向,分別為:(1)給予低度發展國家免除關稅和配額之限制,使其能夠將本國商品出口至已開發國家;(2)簡化和調整原產地規則,使低度發展國家的商品較易被認定為符合條件,並且使這些商品能夠盡可能地在進口國享受較優惠的待遇;(3)在服務貿易方面,給予低度發展國家特別優惠的市場進入條件;(4)在給予發展中國家特殊待遇方面,設立一套結合定期集會與其它有效方法的監督機制。[6]

從以上BP的主旨內容中不難發現,各國雖有誠意將貿易談判結果導向更進一步的自由化,但國家利益本位的私心未完全捐棄。進一步說,各國無論發展程度如何皆希望本身的產品能順利輸出和進入它國市場,但對於它國產品在本國市場上的存在則不具同理之心。無論此種自利思考是決策者為了鞏固政治權力,還是基於體恤其國內的弱勢產業,少有國家在追求貿易自由化的同時沒有採取變向或隱匿性的檢驗或檢疫程序、安全和衛生標準,以及透過補貼特定產業的保護主義政策。因此,國際貿易的問題不只是單純關稅稅率的調降,或是非關稅措施的管制,而是如何讓各國願意相信沒有保護主義的經濟發展與貿易政策,才是更好與值得的選項。欲達成此目標,世人必須看清當代貿易自由化的關鍵已經不在於貿易本身,而是轉向各會員的國內政治問題與國家間彼此在貿易舞台上的權力較勁。

二、分析與建言

儘管BP的通過是一件振奮人心之事,但WTO會員數目之多、談判議題之廣,要讓套案內容轉化為具法拘束力的協議且能為各國所遵行,絕非一件容易的事。此次部長會議上若最後美國沒有在古巴禁運問題上讓步,或是印度糧食補貼政策得不到諒解,世人將無法見到BP的問世。但就長遠來看,發展中國家不可能在每次談判中都順利爭取得到其所欲的例外貿易特權,而此類特權也不見得對於發展中國家的經濟發展有利,反而可能是飲鴆止渴。此外,BP的內容若要落實,便必須2014年的相關談判內容也能為各國肯認;毋寧,「貿易便捷化」這個BP帶來的好消息目前尚只是停留在「紙上談兵」的階段,未來還有冗長與充滿變數的WTO法律程序,前後至少需要兩年時間,才能確定BP是否可以真的為多邊貿易帶來新氣象。但在這段期間,有能力的國家和企圖追求發展經濟的國家不可能毫無作為。因此,區域經貿整合(以RTA為代表)的腳步,還有各種雙邊或合作對象特定的FTA仍會是國家的首選。學者Susan Aaronson便指出,BP是一項政治妥協,以同意具有保護主義色彩的農業政策換取多邊貿易體系的存續。由此觀之,BP在某程度上恐怕只是替長久欠缺建樹的WTO保住了一點顏面,是否真能扮演推動全球貿易前行的角色,還有待觀察。

身為WTO會員之一的台灣該怎麼因應BP之後的全球貿易事務發展呢?行政院長江宜樺在峇里部長會議結束後不久表示,國家各有關單位會在WTO後續的資訊科技協定(Information Technology Agreeement, ITA)、服務貿易協定(Trade in Services Agreement, TiSA)等談判事項上為台灣爭取最大的經貿利益。政府有此企圖值得肯定,但貿易談判畢竟不是件容易的工作,而困難之處並非台灣不具涉足國際貿易的競爭力,而是在於貿易自由化發展至今,絕多數的法律或技術面問題已在WTO成立之前的GATT年代得到落實,而1995年 WTO 正式運作後的首回談判,即Doha Round,因其長期僵局狀態導致各國已然對貿易多邊主義產生懷疑或缺乏信心。此種氛圍一時半刻難以消散,自然也不會因為BP的出台就旋即有所好轉。但對台灣而言,多邊貿易架構的進展緩慢或是停滯,會使其無法充分利用在WTO的會員資格拓展全球貿易市場。儘管台灣已經很努力地在今年7月與11月與紐西蘭簽署《台紐經濟合作協定》和與新加坡簽定《台星經濟夥伴協定》;但相較它的貿易對手,台灣融入區域經濟整合或是建構FTA的表現只能說是差強人意。

從幾個大方向來推估,《跨太平洋夥伴協定》(Trans-Pacific Partnership, TPP)在日本表達參與意願和加入後已成為市場潛力最大的區域經濟整合方案;在得力於美國強力推展之下,預計此跨區域的貿易合作協議有望在2014年完成談判。[7]而在東亞,結合東南亞國協(ASEAN)與六個區域國家的《區域全面經濟夥伴協議》(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)也在中國積極的推展下進行談判,預估在2015年完成所有程序性的工作。歐盟方面也在今年表達願與美國商議《跨大西洋貿易及投資夥伴》(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP),目前已完成兩輪的談判,未來合作架構與主要目標已經確定。以上這三個進行中的區域經濟整合幾乎包括了所有對台灣出口貿易至關重要的國家,一旦這些貿易協定生效,原產地規則一類的協定內容必然因貿易轉向效果而對台灣不利,屆時業者若不能在海外直接設廠投資,全球分工鏈上就要被邊緣化。但如果產業都外移求生,台灣自己又勝下什麼呢?[8]至於FTA部分,我們的對手國南韓與中國的FTA已完成第八輪的談判,2014年極可能會完成簽署。屆時若兩岸的《貨品貿易協議》還繼續因為國內政治因素使得法律審核程序無所進展,出口競爭力難保不受影響。此外,日本、南韓與中國的三邊FTA也在進行談判中,台灣過去在中國市場上的競爭力將面臨避無可免的衝擊,同時在日本的市場利益也會受到挑戰。政府應盡早針對可能受到衝擊的產業,加速研擬防衛性的因應措施,而非完全將重點聚焦於WTO後續的談判,或是與其它國家簽定FTA。只攻不守,非為最好的作戰方略。

三、結論

「峇里套案」故然有其指標性的意義和對全球貿易進展的正面影響,但這些令人期待的利多並不會單單因為套案的通過而立刻得到落實。套案內容最終能否成真的首要關鍵是,其能否在明年7月31日的WTO會員代表大會(General Council)上得到確認與採納。[9]其次則是,BP現有的共識是否足夠穩固以致可以延續好的合作氛圍或信任感,讓各國願意重回多邊貿易架構的懷抱,而不是求之若渴於自身所在區域的經貿整合或是FTA的合作模式。從本文的分析來看,BP內在的政治性太強,而內容中的理性主義色彩又太高,這對於未來具體政策的執行反而是埋下了更多的風險與不確定。

現任秘書長Azevêdo在峇里部長會議的尾聲引用已故精神領袖Nelson Mandela的話來鼓勵WTO會員國,強調踐行目標是終止那些被認為「不可能」最好的方法,而BP正是這樣的實踐。但本文於此有另一句話提供給大家參考比較,用以預判WTO未來的發展。Eric Hoffer曾說,「決策者必須要務實和當一個現實主義者,但公開場合必然要陳述有願景和理想主義的言語。」一個更自由化與高密度的貿易合作或許是許多會員國的冀盼,但歷史的實踐似乎告訴我們,過於完美的理想是一種對無知者的謊言和本質上無法成真的目標。


[1] 北美與歐洲相繼發生金融危機之後,以中國為首的新興經濟體國家成為支撐國際貿易活動的重要支柱。惟目前此等國家的國內市場也出現乏力跡象,而WTO也在今年9月下修了全球貿易成長率。詳見:http://www.wto.org/english/news_e/pres13_e/pr694_e.htm (last visited: 2013/12/20).

[3] Oluf Langhelle, et. al., “Towards the Intermestic Politics of Trade: Institutions, Ideas, Interests and Actors,” in Oluf Langhelle, ed., International Trade Negotiations and Domestic Politics (NY: Routledge, 2014): 1-22.

[4] 何謂貿易便捷化?依WTO的解釋,係指:各種措施、文件、程序、機制和會員間的合作,以減少或消除貨品通關之一切直接與間接的行政上環節。請參考:王芊茵、謝欣晏,「論貿易便捷化議題之收割」,經貿法訊,第154期(2013年12月10日),頁11。

[5] 此概念的進一步說明可參考:黃致豪,論農業談判「關稅配額管理」成為杜哈早收成果之可能性,經貿法訊,第136期(2012年10月),頁10。

[6] 完整內容請參考:https://mc9.wto.org/draft-bali-ministerial-declaration (last visited: 2013/12/20).

[7] 參與TPP的現有十二國經濟產值高達28兆美元,占全球經濟活動40%。儘管本月10日於新加坡舉行的會談並未如美國的期望達成協議,但若明年1月的續談沒有意外,最快可望在3月達成協議。以目前的進展為據,大部分重要的議題已是雛型俱備,只剩技術性事項。不過,值得留心的變數是,中國可能以各種方式來干擾或延滯TPP的談判進程,以最近的東海防空識別區為例,便是成功轉移了美國副總統造訪亞洲的主要目的。

[8] 儘管從三個指標來看(爭端發生的頻繁度、整合後的貿易表現、貿易合作的動機),ASEAN與中國目前的整合未成氣候,但ASEAN+6為基礎的RCEP則不容小覷,特別是之中的南韓與日本與台灣存有一定的貿易競爭和互斥關係。

[9] 會員代表大會是WTO組織中最高的權力機關,職掌WTO實際功能的運作。所有部長會議通過的決定或是決議基本上都必須得到大會的背書。

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