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張愷致:國際組織之國際責任:從海地霍亂案探討

張愷致∗

在2004年海地前總統亞里斯泰迪被迫流亡後,為了處理海地國內的一連串動亂,聯合國安理會於同年通過第1542號決議在海地佈署維和部隊(The United Nations Stabilization Mission in Haiti, MINUSTAH),在2010年海地大地震後,維和部隊亦投入當地救援工作並維持該地區的穩定及和平。然而,對海地民眾來說,聯合國維和部隊進駐後帶來的除了和平之外,更包含了可怕的霍亂病原。在2010年時,海地開始出現大規模的霍亂流行,截至目前為止共造成數十萬人感染,八千餘人死亡的結果。海地為何出現霍亂大流行一直是爭論的重點,但確定的是在聯合國維和部隊進駐前,海地當地原先並無霍亂疫病問題。

根據Translational Genomics Research Institute (TGen) 調查,海地流行的霍亂與在尼泊爾流行的霍亂基因碼有高度吻合性[註一],海地民眾因而主張霍亂是隨著2010年輪調至海地擔任維和部隊的尼泊爾軍人一同移入的,且因為聯合國駐軍基地並未建構完善的衛生設施,任由未經處理的汙水排放至當地民眾飲用灌溉的河流,此一連串錯誤終究導致霍亂的大規模爆發。面對這些指控,聯合國始終否認海地的霍亂流行應歸咎於維和部隊的進駐;但另一方面,聯合國仍編列預算協助海地進行汙水處理之基礎建設,並提供對抗霍亂傳染的醫療援助。對海地民眾而言,聯合國否認造成和亂的說法令人無法接受,且聯合國的援助並不足以彌補霍亂對當地民眾造成的損害,因此海地受害者要求聯合國應該為此一錯誤造成的損害負起賠償責任。

然而,海地民眾向聯合國求償的主張,面臨了諸多法律上問題的挑戰,其中包括了國際組是否是國際法下的適格主體而成承擔權利義務能力?聯合國所享有的豁免權是否為「絕對豁免(absolute immunity)」?豁免權又造成追究聯合國責任時又什麼樣的困難?

(一)國際組織作為國際法主體之資格
長久以來,國際法在以國家為主體的基礎下發展,各類國際活動參與抑或是國際組織的組成,多數均要求締約者或會員須具有「國家」的地位(允許以獨立關稅領域為單位的WTO為少數之例外),然而,從維也納條約法公約第3條將條約定義為「國家」及「其他國際法主體」簽訂之協定觀察,我們可以發現國家以外的其他國際法主體在國際法下的主體格是被承認的,且我們從聯合國與各駐地國簽署特權與豁免公約或其他協定等實踐觀察,國際上普遍肯認國際組織作為國際法主體資格。

(二)國際組織之國際責任負擔
為了處理國家錯誤所導致的國家責任問題,2001年國際法委員會(International Law Commission, ILC)亦提出了「國家責任草案(Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts)」,希望藉由將現有國家責任的習慣法法典化,釐清國家在國際法下的責任承擔,並建立國際法下國家責任承擔的統一規範,縱使此國家責任草案尚未生效,但在Gabčíkovo-Nagymaros Project和Bosnia Genocide Case等案中,該草案已為國際法院(International Court of Justice)以及前南斯拉夫特設國際刑事審判庭(International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia)所適用。近年來隨著國際組織在金融、貿易、區域和平穩定等各方面在國際社會中扮演重要且活躍的腳色,伴隨各類活動而來的責任負擔問題也引起注目。以聯合國佈署維和部隊行動來說,維和部隊在各地所引起的性侵害、暴力事件層出不窮[註一],此些事件除了造成聯合國部隊的負面形象外,聯合國對於所屬單位行為應負擔何種責任也引起關注,本文前述聯合國駐海地維和部隊可能引起的霍亂流行案賠償案,亦為國際組織應否在國際法下承擔責任之問題。

為了釐清國際組織的國際承認承擔問題,國際法委員會針對此一議題進行探討,並在2011年提出國際組織責任條約草案(Draft articles on the responsibility of international organization),希望如2001年所提出的國家責任草案一般,為國際組織負擔國際責任建立統一的規範。然而,國際組織責任條約草案目前在學界引起了許多地討論,其中有認為各國際組織的主體資格受其成立條約和法源影響,在各國際組織設立法源相異的前提下,各國際組織性質上自也有所差異,既然各國際組織互不相同,訂定一個通案適用於全部國際組織的國際責任草案自也是行不通的;相對的,亦有認為縱使各國際組織性質上有所不同,但本質上均為國際法人組織,在任務相異但本質相同的情況下,自有可能如國際法委員會所提出的「國際組織責任草案」一般,建立一個通盤是用於所有國際組織責任的國際規範。除了前述爭議之外,國際間對於各類侵權事件如何「歸因」(attribute)於國際組織,國際組織賠償範圍如何界定等問題上,目前仍無法取得共識。

(三)國際組織之豁免權問題
然而,探討國際組織責任承擔議題時,除了國際組織作為國際法下主體資格問題外,現行各國際組織所享有的豁免與特權對責任追溯所可能造成的影響也是不可忽視的問題。以聯合國為例,為了使聯合國各所屬單位能充分達成其任務並發揮其職權,聯合國憲章第105條規定聯合國各所屬單位執行職務時應享有特權及豁免,在1946年聯合國總理事會中通過的聯合國特權及豁免公約(Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations),即規範聯合國所屬人員所應享有之特權及豁免權;此外,如聯合國與美國簽訂的聯合國總部協定(United Nations Headquarters Agreement)以及在各項行動中與各派駐國簽署的特權與豁免協定,均係為了保護聯合國各所屬成員不受派駐國法律追溯而影響執行職務所作之措施。縱然賦予聯合國所屬人員豁免與特權可保障其職權行使較不受外在力量影響,但相對的,豁免與特權的給予卻也在聯合國所屬人員涉入不法事件時,各國司法權難以介入也造成責任追究的困難。以本文所討論的海地霍亂案為例,當霍亂受害者要求進入聯合國維和部隊駐地檢驗其環境衛生設施時,維和部隊即援引其與海地政府簽訂的特權暨豁免協定拒絕第三者進入營區檢查,而造成案件調查受阻以及蒐集證據的困難;此外,因聯合國維和部隊在派駐地享有豁免權,因此維和部隊在當地造成侵權行為時,豁免權的援引也造成受害者無法於當地尋求司法救濟。2013年11月時,海地霍亂受害者聘請律師欲在美國紐約控告聯合國尋求賠償救濟,但同樣的,聯合國與美國所簽署的聯合國總部特權及豁免協定,亦成為阻礙海地受害者提訴請求救濟的阻礙,該律師團應如何突破聯合國的豁免權,亦將是此次訴訟的最大爭論點所在。

隨著國際社會互動的頻繁,國際社會活動參與者及活動類型的複雜化,均使既有國際法架構受到極大的挑戰,也反映了國際法因應新趨勢改革與發展的必要,此次的海地霍亂案中所引發的國際法下國際組織責任承擔主體資格問題、特權及豁免協定等所可能引發之議題,均值得我們深思並探討,至於國際組織在各國際法院前是否亦能主張豁免,而國際法院又是否是處理此類爭議的適當爭端解決場域,此仍有待更深入的研究與探討。

* 作者現就讀New York University School of Law LL.M., International Legal Studies;國立政治大學法學士,國立交通大學科技法律研究所法律碩士。聯絡方式:kcchang0317@gmail.com。

 

 

[註一]
(1) Gene study links Haiti’s cholera outbreak to Nepal, CIDRAP – Center for Infectious Disease Research and Policy, Academic Health Center, University of Minnesota, Aug. 24, 2011, http://www.cidrap.umn.edu/news-perspective/2011/08/gene-study-links-haitis-cholera-outbreak-nepal.
(2) Gene sequencing of cholera bacterium from Haiti points to U.N. source, LOS ANGELES TIMES, July 3, 2013, http://articles.latimes.com/2013/jul/03/science/la-sci-sn-gene-sequencing-cholera-bacteria-haiti-united-nations-20130703.

[註二] 相關新聞可參見下列網站
(1) UN Troops Accused of Sex Crimes Worldwide, http://www.thenewamerican.com/world-news/africa/item/8349-un-troops-accused-of-sex-crimes-worldwide.
(2) U.N. Sexual Abuse Alleged in Congo, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A3145-2004Dec15.html.

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