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譚偉恩:不可能的任務:由ICAO與UN的關係淺析台灣之加入

譚偉恩

 

ICAO與UN的關係

國際民用航空組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)目前有191個會員國,其組織法與所謂的國際航空公約本身是同一份文件,其中的第七章(43條以下)開始處理組織內部的有關事宜。在與聯合國(the United Nations, UN)的關係上,1947年10月3日的議定書讓雙方建立起合作關係;即ICAO成為UN的專門性機構(specialized agency)。[1]隨著此份文件的生效,兩個組織均承擔起一定義務,應協助彼此完成在《聯合國憲章》和《航空公約》下的職責。值得注意的是,ICAO的會員國可以透過UN的技術援助計畫(Programme of Technical Assistance)得到發展航空事業的支持。然而,目前UN會員國並非盡數為ICAO的當然成員;多明尼加、列支敦士登、吐瓦魯以及蒙地內哥羅目前都沒有加入,而在ICAO的正式成員中有一個不是UN的會員:庫克群島;這位ICAO的成員恐怕不能算是嚴謹意義的主權國家,蓋其是在自治的情況下與紐西蘭維持「自由聯繫」的關係(即類似波多黎哥與美國)。因此,庫克群島的涉外關係實際上乃係由紐西蘭為其負責。[2]

 

有關ICAO的加入(或參與)

在組織法架構下(特別是第七章),ICAO是以大會、理事會、航行委員會三大機關為主,同時未提及「觀察員」的參與問題,任何非UN會員國的主權國家皆可以事後「加入」ICAO,但如果一個政治實體(political entity)的主權國家屬性(statehood)有爭議,組織法本身就無法處理。類似於(但不是相同)世界衛生大會(WHA),ICAO的大會也有一套議事規則,在其中的第5條提及「觀察員」;係指由大會或理事會正式邀請的非締約國或國際組織。另外,在第26條提到的UN觀察員也可以是一種ICAO的觀察員。但無論何種觀察員,都只能參與會議而沒有表決權。

綜觀歷年實踐和ICAO的組織法及其大會之議事規則,目前只有主權國家或國際組織可以成為觀察員。而台灣是不是一個「主權國家」在國際社會是高度爭辯的政治暨法律問題;基本上1971年UN大會2758號決議的效果讓多數國家不會認為台灣是獨立的主權國家,頂多就是承認在台灣的政權是代表中國(或中華民國)的合法政府。[3]所以即便美國國會現在支持台灣,但組織法上要讓台灣以觀察員身份加入,絕不是一件容易的事,並且相當程度上與中國的態度如何有關。畢竟,這是兩岸的政治問題,不是單純的國際組織法問題。一言以蔽之,除非今天有2/3的ICAO大會多數成員贊成修正組織法的內容,台灣短時間內無法以觀察員身份加入ICAO。倘若執意要加入,恐怕僅有師法庫克群島的實踐,將涉外關係的權利義務委由在對岸的北京政府行使,惟此舉應不會是真正有利於台灣前途的理性選擇。

 

 


[1] 專門機構與UN的相互關係主要是在UN經社理事會於1947年舉行的四次會議中形成,透過委員會和附屬委員會的架構,UN依據《憲章》第57條與63條的規定,分別擬定與特定功能性組織的合作條款。最先與UN建立起此種互動關係的組織有四個:國際勞工組織(ILO)、糧農組織(FAO)、教育科學文化組織(UNESCO),以及ICAO。ICAO因此也同時與國際電訊聯盟(ITU)和世界氣象組織(WMO)維持緊密的合作。

[2] 相關論述可參考:張登及、蔡育岱、譚偉恩,「兩岸未來互動模式之研究:以「自由

聯繫邦」為基礎之探析」,全球政治評論,第35期(2001年),頁29-51。

[3] 中國(China)或中華民國(the Republic of China)的區別在外國認知中是不重要的,或是不想釐清的「中國」(地理概念或歷史概念)問題。此可以UN《憲章》英文版的第23條第1項的用語,”The Republic of China”為證。詳見:http://www.un.org/en/documents/charter/chapter5.shtml (last visited: 2013/8/4)

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