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李柏翰、黃海寧、羅勝軒:外本勞基本工資脫鉤政策是否違反國際規範之初步分析

李柏翰:東吳大學法學院法律研究所國際法組四年級
黃海寧:國立臺灣大學法律研究所國際法組二年級
羅勝軒:東吳大學法學院法律研究所國際法組碩士

壹、     前言

有關日前行政院勞委會登廣告指出:「我國為世界貿易組織(WTO)成員,且各國簽訂自由貿易協定(FTA)時,必含勞動條款,外勞如不適用基本工資,恐將因違反國際經貿組織的公平貿易原則,不僅不利推動與外國簽訂自由貿易協定,並易遭致國際勞工組織或消費者團體的抵制,產品出口受限,反而影響我國經濟發展。」

事實上,1968年,中華民國行政院發布《基本工資暫行辦法》,將基本工資(月工資)定為600元,是台灣首次以法律規定最低工資。1984年開始實施的《勞動基準法》(以下稱勞基法)第21條規定:「工資由勞僱雙方議定之。但不得低於基本工資。」本規定旨在保障勞工基本生活並維持其購買能力;對於工資在基本工資數額邊緣的弱勢勞工,尤其重要。1985年所頒布之《勞基法施行細則》第11條所定義之「基本工資」係指勞工在正常工作時間內所得之報酬。1988年,行政院勞委會通過《基本工資審議辦法》之後,基本工資的相關政策改為逐年審議之調整方式,依該法第4條之規定係以下列資料為基礎:(一)國家經濟發展狀況、(二)躉售物價指數、(三)消費者物價指數、(四)國民所得與平均每人所得、(五)各業勞動生產力及就業狀況、(六)各業勞工工資及(七)家庭收支調查統計。

可得而知,我國勞基法並非採用完全自由的勞工供需市場機制,而是採用了訂定基本工資的政策,而這樣的制度在全球化的今日,衍伸出一個問題,即外國勞工基本工資的訂定標準,是否應與本國勞工相同,這也就是最近國內熱烈討論所謂外勞基本工資與本勞基本工資「脫鉤」(decoupling)的議題。贊成者認為外勞與本勞薪資應脫鉤,係為避免企業因外籍勞工薪資費用居高不下出走海外,反造成本國勞工受害,因此提案修正《勞動基準法》,主張本國勞工與外國勞工基本工資脫鉤,外勞工資回歸市場機制決定,並可提高企業競爭力。而反對者則認為外勞與本勞都是勞工,應同工同酬,不應歧視與剝削,始符合國際人權法與勞工法相關公約的義務要求。

然而,勞工薪資脫鉤之政策決定上是否真的會構成規範之間的衝突?近來的新聞中屢有政府部門提及薪資脫鉤將會有違我國於WTO協定下的義務要求,然而,看似為人權議題的勞工薪資脫鉤與否政策,真的會和國際經貿規範出現衝突嗎?這是本文所主要討論的問題,亦即,有關我國或將採取將外勞基本工資與本勞基本工資脫鉤之作法,是否違反國際法相關規範?勞工薪資脫鉤之政策決定以及後續所採行的措施,是否涉及(甚至違反)現行國際經貿規範?在未來,又是否會影響我國貿易政策之決定?就前揭說明,試進行法律分析如下。

貳、     本外勞薪資脫鉤政策與WTO的關係

外勞進入台灣勞工市場,在經貿法的規範上可以分為兩個討論層次,一是就勞動服務的本身,係屬於服務貿易中自然人移動的一環,二是就勞工議題本身,在貿易規範中關於勞工標準(labour standard)的討論。這兩個層次的區別在於服務貿易中的自然人移動僅係針對勞工提供跨界服務的開放以及相關規定,而貿易規範中的勞工標準則是聚焦於不同勞工所帶來的成本與市場問題,各會員國國內不同的勞工薪資待遇可能成為潛在貿易限制措施或是甚至成為歧視性措施所允許的例外,亦即WTO可能成為促進改善勞工標準的規範場域。

一、  就勞動服務而言

WTO除貨品貿易外,於1986年東峽部長宣言中,將服務貿易正式納入WTO之談判範圍,因而在烏拉圭回合談判後,服務貿易總協定(以下稱GATS)成為WTO框架中關於服務貿易的規範。GATS係由協定本身、各國特定承諾表以及特定服務部門之附件等三組文書所構成,惟礙於其採個別部門承諾開放之方式,因此,並非所有服務部門、所有服務貿易的型態(mode)都是屬於自由開放,亦有特定服務部門是在談判之初就被屏除在開放外,本文所涉之外籍勞工就業議題,就屬於自始被排除談判之列的其中一個部門。

依照GATS下供應服務貿易之自然人移動附件(以下稱自然人移動附件)第2項之規定,GATS並不涵蓋外籍勞工入境尋求就業之情形,第2項明訂:「本協定不適用於影響自然人尋求在會員國之就業市場尋求工作機會之相關措施;亦不適用於有關公民資格、居留權、或長期性雇用之措施。」在此規定之下,屬於藍領階級的勞動者,實際上並不在GATS所涵蓋的服務貿易範圍之列。由此可見,關於「勞動服務的自然人移動」,並不在GATS的規範範圍內,因此亦可得知,就本文所討論之議題而言,國際勞工法及人權法與國際經貿法,實際上並不存在規範衝突,此結論或可初步回應政府的現有立場,即勞工薪資脫鉤與否並不會違反我國於WTO下的義務。

二、  就勞工標準而言

由於勞動服務不納入服務貿易之談判範圍之中,作為可能影響貿易以及市場的外環議題,WTO究竟要不要進一步處理勞工議題中的勞工標準或勞動人權,變成為WTO內部至今未能解決的問題。因此,目前WTO協定(此係指WTO整體規範而言)本身並沒有直接規範勞工標準,亦沒有特定理事會或是委員會專職處理勞工標準的談判。然而,儘管目前勞工標準在WTO體系下暫時沒有談判空間,該議題在WTO場域中卻仍具有相當的存在性,而這個存在性,剛好呼應了國際規範走向調和的發展趨勢以及其所正面臨的困境。

1996年新加坡部長會議時,透過美國的推動與主導,WTO會員國最終就勞工議題達成一較明確的共識,即WTO會員國僅承諾勞工標準中較為狹隘(narrower)的核心標準,新加坡部長會議並確認國際勞工組織(International Labour Organization,ILO)是就設定國際勞工標準的權責機構 (competent body),而WTO將支持推動提升勞工標準,並表示WTO相信自由貿易所帶來的經濟成長與發展將會對提升勞工標準有所貢獻。

然而,新加坡部長會議站在貿易面向的立場上,亦明白表示勞工標準不得成為以貿易保護為目的,並肯認不得質疑或挑戰各國在該議題上的比較利益,尤其是低收入的開發中國家。新加坡宣言最後表示,WTO將會基於前揭立場,繼續和ILO進行現有的合作(existing collaboration)。因此,WTO與ILO秘書長往後即試圖針對勞工議題進行合作,嘗試在全球經濟政策決定上進行規範調和,然而矛盾的是,新加坡部長會議宣言,卻某程度的以現有的合作限縮了調和的範圍,亦即實際上並沒有要展開的意思。

達成共識僅是最上位的協商,然而從貿易規範的觀點,在進入更深入的調和之前,WTO內部即展開很多辯論,例如:若一個國家中的勞工待遇標準較低,其出口是否將會享有不公平的優勢?這樣是否會促使國家皆降低其勞工標準?若是如此,是否國家只應與有和其相似勞工標準的國家進行貿易往來?若是如此,WTO是否應進一步規範貿易措施促使各會員國提升其勞工標準?若是如此,所謂的勞工標準是否應與ILO同步?這些問題可以共同歸結出兩項貿易法面向的考量:一是究竟貿易措施是否適宜作為推動提升各國勞工標準的方法;二是這種作法是否會成為貿易保護的藉口?

有些會員國贊成納入勞工標準甚至是勞工議題之規範,並主張WTO規範將會刺激會員國改善其國內工作環境,鼓勵國際規範之間的調和。然而,眾多開發中國家會員國則認為勞工議題在WTO的框架中沒有規範的餘地,主張這是已開發工業國家為了削弱較低收入貿易國比較利益的手段,而這將會破壞這些開發中國家透過經濟發展來改善其勞工標準的能力。

這樣的辯論至今仍未達成實質共識,在1999年西雅圖部長會議時再度被提及,但沒有任何共識,而2001年的杜哈部長會議則僅重申了新加坡部長宣言的內容,並未進行任何討論。因此在多邊貿易的規範上,勞工議題就算僅是調和,也沒有實質進展,勞工標準和WTO的關係至今仍然是一個開放性的問題。

參、     本外勞薪資脫鉤政策與國際勞動規範及人權法的關係

ILO框架下關於遷徙勞工權益之規範,在許多公約中皆開宗明義國際勞工法係以人權保障為基礎及其法理依據,遷徙勞工基本權益之保障至少要以國際人權法中相對應之規範為基礎。1990年聯合國大會第45/158號決議所通過之《保護所有遷徙工人及其家庭成員權利國際公約》(International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families,ICMW)係目前國際人權法中最新之發展,目前已於2003年正式生效,該公約也被聯合國列為7大核心國際人權公約之一,由於其他國際公約所包涵之基本自由與人權都也同時適用於各國管轄權下的每個人(包括外國人或其他非公民人士),故它們皆被視為本公約適用對象一般人權保障之法源,而關於遷徙工人及其家庭成員之安排或措施,則由本公約特別列示並保障,而形成一般人權法、勞動法及移民法所共同交集之特別法源。

一、  國際勞工法方面

遷徙勞工就業(migration for employment)問題一向是ILO所關注之重大議題之一,該組織並致力於改善勞工於就業國內之工作環境與公平待遇,譬如1949年第97號《修訂後之遷徙就業公約》(Convention concerning Migration for Employment,1952年生效)之第6條第1項第1款第1目即明確規範「國民待遇原則」(national treatment)之適用:「凡施行本公約之會員國承諾對其領土內合法移民(無分國籍、種族、宗教或性別)關於下列事項之待遇不劣於其本國國民,以各該事項係由法令規定或行政機關管理者為限,包括報酬(remuneration)…。」再根據1951年第100號《勞工同工同酬公約》(Equal Remuneration Convention,1953年生效)第1條定義之「報酬」,係包括普通,基本或最低工資或薪給以及任何其他因雇主以現金或實物直接或間接付與勞工之代價。

1922年ILO下的一個專家小組會議中定義了所謂的「最低工資」(minimum wage),即「代表了法律上或事實上被允許之最低限度的酬勞,無論酬勞形式或勞工資格為何;最低工資係指各國立法並得以刑罰或其他適當懲罰執行的工作條件之保障」,其立法目的係以調整貧富收入不均並消弭歧視性發展等社會正義之目的。1928年通過之第26號《釐定最低工資機構公約》(Convention concerning the Creation of Minimum Wage-Fixing Machinery,1930年生效),第1條即規定「凡批准本公約之會員國,應對於工資特別低廉及無團體協約或其他辦法以規定其工資之各種事業全部或其部份內之工人,…,創設或維持規定最低工資之辦法。」1970年第131號《最低工資訂定公約》(Convention concerning Minimum Wage Fixing, with Special Reference to Developing Countries,1972年生效)第2條更進一步規範「最低工資應以法律制訂而具有法律之效力,且不得有任何效力之減免」且「如合適且可能,應考慮之有關決定最低工資標準之要素,除須符合國情外,尚須包括:(1)生活水準,與(2)經濟因素」(第3條)。

1975年,ILO再通過第143號《遷徙勞工濫用限制及平等機會與待遇促進》(Convention concerning Migrations in Abusive Conditions and the Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant Workers ,1978年生效)。該公約最重要的地方在其第1條規定即開宗明義「本公約適用之會員國,應尊重遷徙勞工之基本人權。」第10條規定「本公約適用之會員國應制訂國家政策,明示並貫徹以促進及保證,經由適合國情的方法,對移民勞工及其家屬合法地在其轄區內,在有關就業及職業、社會安全、工會及文化權利,個人及集體的自由等,享有平等的機會及待遇。」闡明了國際勞工法係以人權保障為基礎及其法理依據。與外籍勞工酬勞權更直接相關的是1962年第117號《社會政策基本宗旨和準則公約》(Convention concerning Basic Aims and Standards of Social Policy,1964年生效)第14條所明文規定,「社會政策目的之一須係消除立基於種族、膚色、性別、信仰、勞工參加之傳統集會或其參與之工會等任何歧視性之措施,特別係關於:(癸)須依『同工同酬原則』所調整之薪資標準。」

二、  國際人權法方面

1966年之《經濟、社會暨文化權利國際公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural Right,ICESCR)關於工作權之保障,亦有明文:「本公約締約各國承認人人有權享受公正和良好的工作條件,特別保證:(一)最低限度給予所有工人下列報酬:(1)…;(2)保證他們自己和他們的家庭得有符合本公約所規定最低標準之生活…。」2005年,主管監督ICESCR履行評估之經濟社會文化權利委員會(Committee on Economic, Social and Cultural Rights,CESCR)就工作權利通過第18號一般性意見書(General Comment No. 18),解釋公約第6條所規定之工作須能使工人獲得最低限度之報酬,使他們及他們的家庭得以過著符合本公約所規定最低標準之生活(decent living),即尊重人的基本人權以及工人在工作安全和報酬條件方面的權利,且它所提供的收入應能夠使工人按第7條所強調的至少「得養活自己和家庭」。

再依1990年聯合國大會第45/158號決議所通過之ICMW第1條與第2條規定,該公約適用於移徙工人及其家庭成員的整個移徙過程,包括準備移徙、離開、過境和整個逗留期間,在就業國的有報酬活動以及回返原籍國或慣常居住國。第7條提供了較先前其他人權公約更廣泛並開放式之歧視禁止事由,包括性別、種族、膚色、語言、宗教或信念、政治見解或其他意見、民族、族裔或社會根源、國籍、年齡、經濟地位、財產、婚姻狀況、出身或其他身分地位等任何區別。此外,該公約第25條及第55條等規定都要求了締約國提供就業國國民待遇,包括工資在內之所有工作條件,且規定私人僱用合約中,若違反了上述平等待遇原則,應屬非法。因此,前揭CESCR第18號一般性意見書亦重申ICMW第2條第2款和第7條中所闡明之不歧視原則,且應應用在移徙工人及其家庭的就業機會及公平待遇方面。在這方面,其強調國家應制訂相關行動計畫,通過所有恰當的措施、立法或其他措施,尊重和促進本原則之落實。

肆、     脫鈎政策是否構成國際法下之義務衝突?

從1996年新加坡部長會議最後的決議來看,當時WTO會員國已承諾國際勞動基本標準中之核心原則,並確認ILO是就設定國際勞工標準之權責機構,而WTO將支持推動提升勞工標準,並表示WTO相信自由貿易所帶來的經濟成長與發展將會對提升勞工標準有所貢獻,惟WTO亦決定其將不質疑各國關於勞工貿易之比較利益,簡而言之,就是關於ILO框架下關於社會政策之政府治理(governance conventions)或技術性規範(technical conventions),WTO當然不會強迫各國納入貿易政策中,因WTO重視的是勞工標準是否成為貿易保護藉口的問題,而事實上那些關於外籍勞工權益之公約亦多半係建議性或選擇性之規定。

因此,WTO與ILO就勞工權益議題而言,彼此間於全球治理上係定性為持續保持規範調和的,惟現有合作僅聚焦於1988年國際勞工大會所通過的《工作中的基本原則暨權利宣言》(Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work)之中,即當今為國際社會所公認之國際勞動基本標準,包括第29號《強迫或強制勞動公約》(Convention concerning Forced or Compulsory Labour)、第87號《集會自由及組織權利保障公約》(Convention concerning Freedom of Association and Protection of the Right to Organise)、第98號《組織權利及集體談判權利原則之施行公約》(Convention concerning the Application of the Principles of the Right to Organise and to Bargain Collectively)、第100號《勞工同工同酬公約》(Equal Remuneration Convention)、第105號《廢除強迫勞動公約》(Convention concerning the Abolition of Forced Labour)、第111號《就業及職業歧視公約》(Convention concerning Discrimination in Respect of Employment and Occupation)、第138號《准許最低就業年齡公約》(Convention concerning Minimum Age for Admission to Employment)及第182號《關於禁止並立即行動消除最有害之童工形式公約》(Convention concerning the Prohibition and Immediate Action for the Elimination of the Worst Forms of Child Labour)。

伍、     結論

綜上所述,勞工標準和WTO的關係其實尚未得出任何結論,更遑論創造出成為會員國在WTO協定下的義務。因為WTO的場域裡至今並沒有決定性共識,我們僅能從不同集團的辯論中得出勞工標準在貿易規範中所扮演的角色與存在性,因此,我們能得出的初步結論為,WTO會員國內的勞工標準,乃至於外勞最低薪資是否與本勞薪資脫鉤,並非WTO協定義務違反與否的問題,而是理性貿易政策決定的問題,而我國國內對於本國或外國勞工之薪資待遇規範,實際上會影響的是我國未來與他國進行的相關雙邊經貿談判(包括FTA、ECA及BIA等),而其影響的內涵,將會依我國談判對象係屬於主張WTO應成為促進提升勞工標準的場域(例如當前參加TPP談判之成員國),或是另一派主張將勞工標準調和進WTO,將會造成削弱勞力輸出國家比較利益,而有不同的談判考量。

因此,觀乎國際法下其他相關規範而言,最低工資之保障雖非強制,但其制訂係出於社會正義考量,姑且不論ILO框架下其他關於外籍勞工權利之規定,依第26號公約第7條規定,該公約下之條約義務僅限於締約國,而當時簽署並完成批准公約之中國代表政府是為中華民國政府(ROC),縱令ILO依聯合國大會2758號決議,認中華人民共和國(PRC)政府為中國之繼任政府,惟基於外交及國際觀感考量,在我國政府正式依公約第9條向ILO秘書處提出正式聲明終止公約義務而退出公約前,應繼續承擔本項國際條約要求保障基本工資之義務,不宜任意廢棄之。

事實上,消弭一切種族歧視委員會(Committee on the Elimination of Racial Discrimination)於2004年時即已通過了第30號一般性建議書(General Recommendation No. 30),呼籲各國政府消除所有針對非公民之歧視性措施,甚至強調國家應積極採取措施以「消除關於工作條件和工作要求之歧視」並「防止或救濟非公民勞工共同面臨之嚴重問題」,該委員會亦進一步表示,每個人(無論本國或非本國人)自僱傭關係開始至其終止前,都應享有基本的勞動權與工作權。

2009年,CESCR針對經濟、社會和文化權利方面不歧視原則之解釋再通過了第20號一般性意見書(General Comment No. 20),其闡釋根據公約第2條第2款,直接或間接形式的差別待遇均可構成歧視,前者係指處於同樣情況下的一個人,因為某種受到禁止的理由,使其所受待遇不如另一個人;後者則為表面上看起來是中性的法律、政策或做法,因為禁止的歧視理由,而對行使公約下之權利有不適當之影響。就工作權而言,相關核心義務至少包括避免任何措施在私營和公共部門對弱勢和遭排斥的個人和群體造成歧視和不平等待遇,削弱對這類個人和群體的保護機制之要求,意即若非公約所允許之差別待遇或優惠性措拖,每個人都不得受到限制(limit)或區分(distinct)享有或行使該公約下之各項基本權利,否則即構成歧視(discrimination)。

因此,縱然ILO各公約中都規定條約義務僅限於會員國(例如第97號公約第13條、第117號公約第18條與第143號公約第18條等規定),故我國幾乎不負任何相關條約法律義務,惟如同CESCR關於ICMW立法目的之解釋,即確保人性尊嚴之完整及維持基礎生活之必要係基本人權的保障,而此為習慣國際人權法下「不歧視原則」(principle of non-discrimination)所要求之規範核心,各國於制訂各項政策或立法時仍應審慎為之。

換言之,倘驟然將本勞及外勞關於基本工資之權利脫鈎,而欠缺正當、必要且符合比例原則之理由,將可能使我國違反ICESCR的義務,且依我國《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》第4條之規定,各級政府機關,於行使其職權時,應符合兩公約有關人權保障之規定並避免人權之侵害。故政府於對內制定本、外勞基本工資相關政策,以及研擬對外經貿談判立場時,不僅應符合我國現有之國際法義務,更要能掌握國際規範之發展脈絡與趨勢,始能確實保障人民權利,並創造更有利的國際經貿發展空間。

陸、     參考資料

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莊國良,國際勞工組織相關外勞公約下的臺灣外勞權益,社區發展季刊第123期(2008)

 

 


* 李柏翰:東吳大學法學院法律研究所國際法組四年級。

** 黃海寧:國立臺灣大學法律研究所國際法組二年級。

*** 羅勝軒:東吳大學法學院法律研究所國際法組碩士。

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