Home 觀念平台 譚偉恩:食品法典委員會 – 帶著貿易自由化的包袱走向不確定的未來

譚偉恩:食品法典委員會 – 帶著貿易自由化的包袱走向不確定的未來

譚偉恩
A member of the Slow Food NYC

一、前言

1953年,世界衛生大會(World Health Assembly, WHA)鑒於化學物質被廣泛且大量地用於食品製造或加工,並且已成為一項國際性的衛生問題,遂建議將食品添加劑的使用作為研究重點。1955年,隸屬聯合國的糧食暨農業組織(Food and Agriculture, FAO)和世界衛生組織(World Health Organization, WHO)依照WHA的建議於日內瓦召開首次國際食品添加劑會議(Joint FAO/WHO Conference on Food Additives),會中決定成立食品添加劑聯合專家委員會(Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives, JECFA),此為FAO和WHO第一次針對食品安全問題展開的共同努力。隨後在1961年第11屆的FAO大會以及1963年第16屆WHO大會上,兩個組織分別通過建立食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission,以下簡稱Codex)的決議。[1]至此,國際社會第一個政府間協調國際食品標準法規的組織正式成立,其主要功能是保護食品消費者之健康、負責全球食品標準制定之相關協調工作,以及協助國家食品安全制度的建立。

然而,Codex工作職掌所觸及的議題使其自成立之始便難以和貿易切割,甚至在組織發展過程中因經貿全球化之故而導致屬性與角色的轉變。首先,在議題領域,儘管Codex是一個政府間性質的(intergovernmental)國際組織,但食品安全標準的制定與研究涉及到許多高度專業與極度特定的科學知識或工業技術,因此會員國在參與Codex活動時,官方代表中往往會有不少私人性的產業代表與研究人員隨行,他們雖然不能直接代表國家在Codex發言,但卻能實質性地影響Codex標準的內容,此種寧靜政治(quiet politics)現象鮮少為學界關注。[2]其次,經貿全球化串聯起來的整合效應不是只有加速市場的擴大、資訊的傳播、人員與貨物的流通,還包括促進不同國際組織間功能上的整合。Codex所制定的標準因為與食物貿易密切相關,導致在這方面擁有出口貿易利益的國家積極地以政治力干預此組織的標準設立,其結果是Codex逐漸成為世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)在跨國食品交易上的代言人,而科學中立的安全標準一點一滴流失去公允和可信度。

 

二、Codex的立成和與WTO的關係

為了執行前述FAO與WHO的相關決議和所訂定的合作協議,Codex設立於1963年,以發展有助於食品貿易但無損於消費者健康的國際標準為組織職能。然而,Codex自成立之初便受到貿易大國—美國很大的影響,因為當1958年歐洲地區展開有關食品標準的合作時,美國擔心自己的貿易利益會受到衝擊,無法順利擴展在歐洲地區的市場,因此積極在國際間推動一套有關食品安全的規範,企圖以此避免貿易利益受到排擠。

成立之後的頭幾年,Codex的運作算是相當成功,並在國際食品安全標準的制定上享有盛名。在每年的定期會議或是專門的委員會議(納入一些私人性的跨國標準制定行為者,例如國際乳品聯盟(International Dairy Federation)的標準委員會)上,各國與各食品產業的政策實務者與科學專家齊聚一堂,討論與制定與食品有關的各種標準。[3]從1963年到1970年代中期,Codex的成員數目也成長地很快,但好景不長,兩次石油危機的接續發生,讓國際經濟受到衝擊,跨國食品貿易活動的熱絡度明顯消退,國際食品標準的制定工作因此趨緩,Codex的成員國數目也沒有再繼續成長。根據研究文獻,Codex因為國際經濟不景氣而靜陪默坐的情況,一直到持續1980年代中期。[4]

讓Codex再創組織高峰的轉捩點是1986年GATT締約方開啟的Uruguay Round貿易談判。這個談判是僅次於Doha Round進行最久的一次全球貿易集會,主要聚焦在非關稅貿易障礙(Non-tariff Barriers, NTBs)的議題。由於各國對於進口食品時所採行的衛生和檢驗/疫標準不一致,造成了貿易自由化的妨礙,甚至被認為可能形成隱匿性的貿易屏障,這讓在農業出口上享有重大利益的國家,例如美國和凱恩斯集團(Cairns Group)成員,成到憂心;因此十分積極地提案與促成GATT各締約方能在此回合談判中通過有關農業貿易自由化的協定(也就是目前WTO架構下附件一中的《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》(The Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS)。[5]依照主要談判國當時公佈的《東岬宣言》(Punta del Este Declaration),談判目標之一就是要把SPS措施加諸在農業貿易的規範中並盡可能減少貿易障礙。此外,《東岬宣言》同時指出,談判應盡一切努力增進、釐清、擴大先前Tokyo Round所確立之貿易規章和相關安排,[6]也就是說Uruguay Round已經設定了一個具體談判方向,即制訂並通過一個專門性的《SPS協定》,而不是以增補條文或外掛附件的方式來處理有關食品安全和動植物檢驗與防疫措施的問題。

在1988年農業談判團(Negotiating Group on Agriculture)第10次的會議中,參與談判的各方決定設立了一個「SPS規範與障礙工作小組」(Working Group on Sanitary and Phytosanitary Regulations and Barriers,以下簡稱工作小組),並由其負責之後的《SPS協定》談判工作。[7]就是在如此的時空背景之下,1990年11月,SPS工作小組公布了《SPS協定》的草案文本,當中創設之權利義務有相當多的部分是以「國際標準」這個角度來思考食品安全的治理。並把行政和管理的重任委託給「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施委員會」(Committee on Sanitary and Phytosanitary Measure,以下簡稱SPS委員會),由其負責提供會員國定期諮商和履行《SPS協定》的規定與目標,特別是協定第3條中有關調和化(harmonization)的工作。此外,在《SPS協定》附件A第3條列出三個與食品衛生有關的組織作為國際食品貿易安全標準的立法者,並與上述提及的SPS委員會保持密切聯繫,提供其行政管理上需要的科學與技術建議,促使《SPS協定》之目的能夠順利達成。[8]這三個國際組織的其中之一就是Codex。《SPS協定》不僅替Codex已經發展出來的標準背書,並且視其為國際貿易體系中具有食品安全治理功能的權威性代表,同時任何有關食品安全的標準一旦被Codex認可或採用時,將自動地被判定為是以落實《SPS協定》之目的而存在的「國際標準」。進一步說,在《SPS協定》第3條第4項的規定中,得到WTO授權的Codex成為目前國際食品貿易治理的中樞組織,其對於「國際標準」的解釋與設定,左右著許多國家在WTO下的義務履行。

 

三、Codex標準制定之過程

基本上,Codex這個組織是由會員國所組成的一個近似大會性質的組織,並且同時也是FAO和WHO共同食品安全標準計畫(FAO-WHO Joint Food Standards Program)的最高執行機構。隨著國際貿易活動的密度不斷提升,Codex現在是每年定期召開為期一周的集會。

任何會員國均有權向Codex提交有關制定新標準或修正舊標準的提案。由Codex經多數決所選出的執委會(the Executive Committee)將負責對此類提案進行適當與及時的審核,之後將其審核的建議做成書面提交給Codex。而Codex對此議案的支持與否決定了後續組織正式標準制定或修正的流程(參考【表1】)。

原則上,依照Codex的組織規範,整個標準制定過程的任何一個步驟都要在共識決的情況下才能進行到次一個流程,而最終標準的通過與採用也是要共識決。但組織的實踐顯示,共識決並不是必然與不可或缺的要件,許多標準的制定和修正標準提案的通過都是在簡單多數決的情況下完成。

 

1Codex標準制定過程簡述

步驟/流程

處理項目

會員國決定制定新標準or修正舊標準 由會員國單獨或集體將提案呈交執委會
擬定第1版的標準草案 由秘書處(Secretariat)籌備並與專業團體諮商
Codex對1版的草案進行審核 秘書處將草案提交給Codex會員國,還有被承認的觀察員進行審核
由執委員進行修正 相關的附屬單位進行討論並修正草案
將制定的標準或修正的標準提交Codex Codex對草案中的標準內容決定是否接受和採用
對草案內容進行第2次的審核 將「前一步驟」所透過的標準送交會員國和國際非政府組織進行評估,並獲取建議
附屬單位對草案內容進行第2次的修正 草案內容和上一步驟的評估與建議要經由附屬單位的討論
Codex對草案內容進行宣讀和決定是否採用 草案提交Codex進行最後一次的審核,Codex可以把新標準或是修正的標準退回先前任何一個步驟,或是針對部分內容進行再討論,或是決定接受,給予通過

資料來源:http://www.fao.org/docrep/008/y7867e/y7867e05.htm(參考此網址資料後彙整而成)

 

四、組織屬性的轉變:在WTO架構下的國際食品安全

1995年WTO的成立(特別是其組織架構下附件一中關於貨品貿易部分的《SPS協定》)讓Codex在國際關係中的重要性有了重大的改變。這個故事可以從美國與歐體(European Communities, EC)的牛肉貿易糾紛說起;本糾紛是WTO成立後第一椿涉及食品安全的貿易糾紛,若干歐洲國家(例如:法國)曾因使用荷爾蒙飼養牛隻而造成消費者的身理狀況失調,引發消保團體的抗議。歐洲議會(European Parliament)針對此問題從1980年代開始制定一系列指令,禁止其會員國使用荷爾蒙飼養牛隻。美國與加拿大對於牛隻飼養的觀點與EC差異甚大,習慣使用生長激素以促進肉牛成長。這些激素中有些是屬於非天然的合成荷爾蒙物質(但以國際標準而言,符合當時Codex所訂定之安全標準)。[9]惟依EC的規範,美加兩國所出口之牛肉可能因為生長激素的殘留而對其成員國境內的消費者構成建康上風險,遂禁止此兩國的牛肉進口。對此,美加認為,EC違反了《SPS協定》第2條、第3條以及第5條,遂將本案提請爭端解決。[10]

 

WTO爭端解決小組(Panel)在審理本案時認為,會員國採取SPS措施時,必須「根據」(base on)既有的國際標準。而「根據」的意義,就是措施要與國際標準中對於衞生檢疫保護的水準相符;在本案中與SPS措施相關的國際標準便是由CAC所制定的荷爾蒙安全標準,[11]因此EC必須將自己的標準與CAC的標準進行調和。然而,EC相關指令中對於荷爾蒙的標準是「零殘留」,與CAC所訂「容許最高殘留值」的標準並不一致。在此情況下,EC採用的便是較國際標準更為嚴苛的標準,依照《SPS協定》第3條第3項,必須滿足「科學正當性」與第5條第1項至第8項(即SPS措施的保護水準是恰當的)這兩項前提要件,方得為之。由於小組並不認EC所提出之證據足以有力證明自己履行了風險評估的義務,因此認為EC採取的SPS措施不符合《SPS協定》第5條第1項的程序性要求,也同時欠缺第3條中有關採行較為嚴格標準之必要條件。[12]

EC對於小組的裁定不服,提出上訴。上訴機構(Appealed Body)審查後表示,由於EC頒佈的指令均較CAC所制訂的既有安全標準更為嚴格,故必須符合《SPS協定》第3條第3項。而在條文解釋上,只有兩種情況能夠符合這個條文的規定;(1)具有科學上的正當理由,[13]或(2)會員確定自己依據第5條第1項到第8項所實施的SPS措施和安全水準係屬允當。上訴機構表示,即便國家可以採行更嚴格的食品安全標準,仍不應與《SPS協定》中的其它規定不一致。因此,雖然會員有權讓自己本國的食品衛生措施維持在較國際標準為高的水準之上,但前提是須滿足第5條第1項「風險評估」的規定。而上訴機構於本案中特別指出,第5條第1項於適用時必須和第2條第2項一併予以考量,使進口國的風險評估依據科學原則與科學證據。[14]由於爭端發生時的科學證據顯示荷爾蒙不太可能(not likely)危害人體健康,故上訴機構維持與小組同樣的裁定,認為EC不應設定「無殘留」的標準。同時責難EC違背第5條第1項與第2項的義務,即未以風險評估為基礎,自行訂定限制外國牛肉進口之衛生法令。[15]

本案特別值得注意的一項爭點是,帶有荷爾蒙的牛肉是否可能對人體健康有害?EC認為,在風險無法確定時,消費者的安全利益應置於貿易利益之上,如果食用肉品的衛生有疑慮時,當以消費者的健康為優先。EC進一步援引20世紀中葉沙利竇邁(Thalidomide)案例和狂牛症(Bovine Spongiform Encephalopathy, BSE)事件來強化其SPS措施實施之必要性。[16]可惜最終仍無法免於敗訴的結果。

美國與EC荷爾蒙牛肉貿易糾紛後,許多國家注意到Codex標準的制定對於一國出口貿易利益的實際影響極大。因此本案之後Codex的成員國數目相較於WTO成立前以十分明顯的速率增加,而會員國也積極地派遣代表出席Codex制定標準的各種相關會議。此外,Codex自己在有關食品安全的會議召開頻率上也明顯增加,從Uruguay Round的每年11次,到近幾年平均每年約要召開19次。無論是從國際貿易訴訟,還是從國家對於Codex參與的熱衷程度來看,Codex都因為WTO的關係而成為主權國家所重視的一個組織,而該組織所制定的食品安全標準也因為《SPS協定》和爭端解決機制的原故,有了越來越強的實質拘束效果。此一發展趨勢所產生的影響是,Codex逐漸成為兵家必爭之地,各國在Codex標準制定的相關會議過程中越來越明目張膽地追求經貿利益,彼此相互談判與妥協,交換利益或是展開政治折衝。

一言以蔽之,1995年前Codex的標準只是「建議性質」的食品衛生安全規範,各國完全有權決定是否遵照,同時對於國際食品貿易的影響性甚低。然而,當WTO成立且《SPS協定》生效後,Codex這個組織的重要性,以及其標準在國際舞台上都有了不同的意義和價值,因為涉及到國際食品貿易的流通和自由度,還有進出口國家不同法益保護措施的衝突與調和。於是乎,食品安全的科學本質面臨國際商業利益的干涉和各主權國家政治的角力。特別值得注意的是,各國在Codex的談判與利益折衝侵蝕了該組織傳統上以共識決為基礎的實踐,還有應著墨在食品科學中立性與專業性的堅持。

 

五、標準制定背後的瑕疵:圈內vs.局外

在WTO的影響下,Codex現在標準制定的過程其實幾乎可以說是會員國間利益的競逐過程,特別是強調生物科技的貿易強權美國和尋求以預防原則作為立法基礎的歐盟國家。然而,進一步檢視Codex的標準制定,大西洋兩岸強權彼此的較勁其實反映了Codex在標準制定上一些隱而未現,但卻值得我們深思的瑕疵。首先,食品科學與工業技術先進的國家在國際標準上有優越的主導能力,但此種能力的來源是該國的政府或官方單位,還是民間?又民間是指一般普遍的人民(消費者),還是特定屬性的群體(食品產業)?其次,Codex的會員並不是只有美歐國家,發展中國家的會員,甚至是低度發展國家的會員在Codex標準制定過程中有沒有公平參與和發聲的可能性?

 

(一)貿易大國一般民眾的參與

消費者在市場上購買食物時鮮少會想到所選擇的食品會涉及到「國際標準」的問題,但Codex所制定有關食品安全、食品添加物、殺蟲劑殘留值的標準卻實際上影響著無數國家人民的飲食健康。因此在工業先進的民主國家,若干關注消費者權益的團體漸漸對於Codex所制定的標準表達關切。然而,這些工業先進國家的食品產業遠比消費者團體更為關注Codex標準的設立,並具有實際影響Codex標準如何制定之能力和管道。[17]因此,Codex目前所制定的標準其實反映了較多這些工業國家境內食品業者的貿易利益,而不是以消費者的健康安全為第一優先。簡言之,工業大國和這些國家的食品產業是制定標準的圈內行為者,而消費者只是局外人。

 

(二)非工業先進國家的參與

前已提及,由於WTO的成立,使得Codex所制定的標準在國際食品貿易活動中重要性日增。工業先進國家之外的其它Codex會員國漸漸對於自己在Codex組織中的參與角色表達了關切,它們不再希望自己只是一個為工業先進國家或是食品出口大國所提議的食品安全標準完成背書或附議的像皮圖章。

Codex目前的會員有183個(含歐盟),其標準的實際影響範圍是全球98%的消費人口。然而,仔細檢視會員國在Codex的參與情況,非工業先進國家在Codex主要會議過程中的參與程度並不高,特別是在制定標準的會議活動。然而,此種參與程度的低落並不是非工業先進國家主觀上欠缺意願,而是受限於本國食品科技與相關專業的技術水準;舉個例來說,美國或是歐盟與會時的專家代表團人數往往就比數個發展中國家政府代表團的總人數還要龐大。或者,在食品安全相關技術發展與經費提供的資源上,非工業先進國家遠遠落後於像美國這樣的大國。此外,非工業先進國家在食品安全相關政策的執行程度上也是個問題。這些國家通常欠缺完整的國家機制與人才去進行所謂的科學性風險評估,或落實國際標準的調和化。

簡言之,非工業先進國家在Codex處於一種邊緣化的角色:在圈內的局外人。同時,相較於工業先進國家,它們執行Codex安全標準的成本更為高昂。[18]

 

六、Codex的未來(代結論)

國際貿易的興盛和市場自由化的發展,讓Codex的組織屬性與角色在轉變中逐漸模糊化,但實際效果上其制定的標準有助益食品出口國家利益的傾向。由於Codex標準的通過和採用已不再是以一致決的方式作為原則性的實踐,但事實上(de facto)卻會對決大多數國家發揮拘束性,[19]Codex這個組織的重要性在國際貿易大行其道的全球化時代,勢必只會越來越重要。可悲地是,當Codex的重要性與國際貿易的發展呈現正向關係時,意謂著工業先進的貿易大國更為容易主導Codex的組織屬性與角色定位;毋寧,Codex的未來恐怕將是一個以促進國際食品貿易發展,而非維護消費者食品安全的組織。若要扭轉此種發展趨勢有兩種可能:國際社會全體願意重新思考貿易自由化與經濟發展的意義與目的,或非工業先進國家能在Codex的參與度有所提升。由於這兩種可能性均是屬於國際結構層面(無論是觀念結構還是物結構)的重大調整,因此短期內極不容易實現,至於長期有無可能,如何可能,需要進一步的研究。

 

 


[1] 詳見:http://www.fao.org/docrep/008/y7867e/y7867e03.htm#bm03 (last visited: 2012/8/17).

[2] 一般社會民眾高度不熟悉或低度感到興趣的議題就是寧靜政治。進一步說,某項議題無法引起廣泛的社會關注,使得媒體沒有報導此議題的利益,而政府沒有誘因對之進行處理或干涉。 在這樣的情況下,與此議題密切相關的商業團體就非常有機會在合作過程中取得權力優位,進而主導遊戲規則和最終結果的發展。

[3] D. M. Leive, International Regulatory Regimes: Case Studies in Health, Meteorology, and Food, Volume 2 (Lexington, MA: Lexington Books, 1976): 201.

[5] 譚偉恩,「國際食品安全的治理與困境:論SPS協定中「國際標準」的制定及其不當性」,發表於2009 年中國政治學會年會暨學術研討會(11月7日),三峽,國立台北大學。

[6] World Trade Organization, Ministerial Declaration (20 September, 1986, MIN (86)/W/19).

[7] GATT Secretariat, Tenth Meeting of the Negotiating Group on Agriculture, MTN.GNG/NG5/10 (Sept. 14, 1988); 這個談判工作的主要參與者有:加拿大、美國、阿根廷、芬蘭、歐體、澳洲、紐西蘭、日本。

[8] 可參考:《SPS協定》第12條第3項。

[9] EC自1985年12月開始便已對含有天然或人工合成的畜養用生長激素肉品採取了禁止進口的立場,而美國則一直尋求各種管道試圖打開歐洲國家的肉品市場大門。根據Trebilcock和Howse的研究,Codex後來以33票對29票(7票棄權)通過關於生長激素的安全票準,肯認北美地區施用荷爾蒙的飼養方式並不消費者的健康構成危害。見:M. Trebilcock and R. Howse, The Regulation of International Trade, 3rd ed. (NY: Routledge, 2005): 228.

[10] 1996年1月雙方諮商,同年4月成立爭端解決小組(加拿大與EC的小組則成立於同年9月),但兩案均由同一批小組成員審理,並於1997年6月30日做出裁定報告。由於當事方提出上訴,故全案最後裁定由上訴機構於1998年13日完成。詳見:EC Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones) – Complaint by the United States – Report of the Panel, WT/DS26/R/USA (18/08/1997).

[11] 關於標準的詳細內容可參考:倪貴榮、曾文智、魏翠亭,「從世界貿易組織荷爾蒙案論預防原則之適用與發展」,問題與研究,第41 卷6期(2004年),頁65。

[12] 同上註,頁66-67。

[13] 係指會員依照現有的科學資訊進行符合《SPS協定》所要求的查核與評估後,認為既存的國際標準不足以達到適當的保護水準時,其自行採用的食品衛生標準才算具正當性。

[14] EC Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones)—Report of the Appellate Body, WT/DS26/AB/R (January 16, 1998) at <http://www.wto.org> para. 189.

[15] Ibid. para. 208.

[16] 沙利竇邁發明後被認為是最安全的鎮定劑,具有不成癮、無毒性、易吸收的優點,同時也對抑制懷孕造成的嘔吐症狀非常有效,故曾在歐洲被廣為使用。然而之後的科學研究發現,在懷孕早期使用沙利竇邁的孕婦會產下畸形嬰兒。這使得沙利竇邁在1961年開始被全面回收與禁止銷售,但造成的損害已難以回覆。據統計,在德國約有1000名、日本約有1000名的畸形嬰兒出生。詳見:Max Sherman and Steven Strauss, “Thalidomide: A Twenty-Five Year Perspective,” Food Drug Cosmetic Law Journal, Vol. 41 (1986), p. 458-466; 狂牛症是一種會引起受感染牛隻的腦和脊椎神經海綿化的病變(Bovine spongiform encephalopathy, BSE),目前醫學界普遍認為這是由於感染了Prions的畸形蛋白質所致。BSE目前在醫學上被區分為兩大類—傳統型(Classical)和非典型;其中非典型是在2004年以後被發現的,又可細分為H型(High type)與L型(Low type),其中L型的BSE因為會出現腦部組織澱粉樣變性,故又被特別稱為牛隻澱粉樣腦海綿狀病變。此外,由於導致非典型BSE的原因尚未全然被釐清,目前和同樣原因不明的散發型人類庫賈氏病(sporadic CJD)成為醫學界關注與研究的重點。在國際上,專責與動物衛生和疾病有關的OIE認為,除非人類食用了某些動物的特殊風險部位(Specified Risk Material, SRM),否則並不會被感染變異型的庫賈氏症(vCJD),也就是人類因食用受到污染的動物風險部位(例如:牛隻的扁桃腺與迴腸末端,或是30個月齡以上牛隻的腦、眼、脊髓、頭骨等)才可能會罹患的狂牛症病變。詳見:Christopher Ansell and David Vogel, “The Contested Governance of European Food Safety Regulation,” in Christopher Ansell and David Vogel, eds., What’s the Beef? The Contested Governance of European Food Safety Regulation (Cambridge, MA: MIT Press, 2006): 3-4.

[17] 蔡育岱、譚偉恩,「誰擁有WTO?論非政府組織與跨國公司在WTO中的『參與』」,發表於2012年第12屆國際經貿法學發展學術研討會(3月17日),台北,國立政治大學。

[18] 可參考:Mark Axelrod, Saving Institutional Benefits: Path Dependence in International Law, available at:  http://dukespace.lib.duke.edu/dspace/bitstream/handle/10161/628/D_Axelrod_Mark_a_200805.pdf (last visited: 2012/8/18)

[19] 2012年7月有關瘦肉精標準的通過,就是一個相當具體的例子。參考:蔡育岱、譚偉恩,「標準雖過,衝突未息:國際肉品貿易的未來」,ETtoday論壇新聞,網址:http://www.ettoday.net/news/20120803/82623.htm (last visited: 2012/8/18)

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